11 mars 2008
L'importance de l'indépendance judiciaire
Allocution de Sandra Day O'Connor, Juge à la Cour suprême des États-Unis
On trouvera ci-après une allocution prononcée par Sandra Day O'Connor, juge à la Cour suprême des États-Unis, devant le Forum judiciaire arabe, à Manama (Bahreïn), le 15 septembre 2003.
(Début du texte)
L'importance de l'indépendance judiciaire
Sandra Day O'Connor
Juge à la Cour suprême des États-Unis
Le 15 septembre 2003
Dans l'article 78 des « Federalist Papers », l'un des auteurs de la Constitution des États-Unis, Alexandre Hamilton, défend le rôle du pouvoir judiciaire dans la structure constitutionnelle. Il y soutient qu'« il n'y a point de liberté si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutrice (...) La liberté n'a rien à craindre du Judiciaire seul, mais aurait tout à craindre de son union avec l'un des deux autres pouvoirs ». La pénétration d'Hamilton transcende les différences qui existent entre les systèmes judiciaires nationaux. En effet, ce n'est que grâce à l'indépendance que la réalité aussi bien que l'apparence d'un strict respect de la primauté du droit peuvent être garantis au peuple. Comme l'écrivit l'ancien président des États-Unis Woodrow Wilson, le gouvernement « tient ses promesses ou ne les tient pas, dans ses tribunaux. Par conséquent, pour le particulier (...) le combat en faveur d'un gouvernement constitutionnel est un combat en faveur de bonnes lois, certes, mais aussi de tribunaux intelligents, indépendants et impartiaux ». Gardons à l'esprit l'importance que revêt l'indépendance pour assurer un fonctionnement efficace du Judiciaire.
Le principe selon lequel un pouvoir judiciaire indépendant est indispensable à la bonne administration de la justice est profondément ancré dans les institutions judiciaires arabes. Pratiquement toutes les constitutions arabes garantissent l'indépendance judiciaire. Ainsi, la Constitution du Royaume de Bahreïn déclare, dans son article 104, que « l'honneur du pouvoir judiciaire et la probité et l'impartialité des juges sont le fondement du gouvernement et la garantie des droits et libertés. Nulle autorité ne prévaudra contre la décision d'un juge et l'administration de la justice ne pourra en aucune circonstance faire l'objet d'une intrusion. La loi garantit l'indépendance du pouvoir judiciaire ». L'article 65 de la Constitution égyptienne stipule : « L'indépendance et l'immunité du Judiciaire sont les deux garanties fondamentales de la sauvegarde des droits et libertés. » La Constitution jordanienne, dans son article 97, proclame que « les juges sont indépendants et, dans l'exercice de leurs fonctions judiciaires, ne sont assujettis à aucune autre autorité que celle de la loi ».
Nous constatons les mêmes valeurs dans les Principes de Bangalore (sur la déontologie judiciaire), les six règles de conduite judiciaire élaborées sous les auspices des Nations unies pour renforcer l'intégrité du pouvoir judiciaire. Le premier de ces principes stipule : « L'indépendance de la magistrature est une exigence préalable du principe de légalité et la garantie fondamentale d'un procès équitable. Pour cette raison, un juge maintiendra et montrera en exemple l'indépendance de la justice sous ses aspects à la fois individuels et institutionnels. » La Déclaration du Caire sur l'indépendance judiciaire, formulée en février 2003 lors de la seconde Conférence judiciaire arabe, reconnaît qu'« un pouvoir judiciaire indépendant est le principal soutien de la liberté civile, des droits de l'homme, de la coopération économique régionale et internationale et de la mise en place d'institutions démocratiques ».
Ce principe étaye également la place occupée par le pouvoir judiciaire aux États-Unis. Les fondateurs de la nation américaine savaient que pour assurer un fonctionnement efficace du Judiciaire, il était indispensable que ce pouvoir ne soit pas dominé par les autres pouvoirs de l'État. Pour atteindre cet objectif, la Constitution des États-Unis confie au Législatif le pouvoir de légiférer et au Judiciaire celui de faire appliquer les lois. La séparation des pouvoirs législatif et judiciaire s'est révélée indispensable pour assurer la primauté du droit. Quand le rôle du législateur et celui du juge sont tenus par des protagonistes appartenant à des instances différentes, le risque d'un comportement arbitraire de l'État est considérablement atténué. Quand le pouvoir de légiférer est séparé du pouvoir d'interpréter et d'appliquer les lois, c'est la base même de l'État de droit qui est renforcée, à savoir que les litiges sont tranchés sur la base de règles préalablement établies.
Un pouvoir judiciaire indépendant exige à la fois que les juges soient indépendants dans l'exercice de leurs fonctions et que le Judiciaire, en tant qu'entité institutionnelle, soit lui-même indépendant, que sa sphère d'influence soit protégée contre l'influence déclarée ou insidieuse d'autres éléments de l'État. Comme le déclarent les Principes de Bangalore, l'indépendance judiciaire a des aspects « à la fois individuels et institutionnels ».
En ce qui concerne la magistrature, deux moyens d'assurer cette indépendance apparaissent : Primo, les juges doivent être à l'abri de menaces de représailles pour que la crainte ne domine pas leurs décisions. Secundo, la méthode de sélection des juges et les principes de déontologie qui leur sont imposés doivent être élaborés de façon à minimiser le risque de corruption et d'influence extérieure.
Aux États-Unis, la protection contre les représailles est assurée principalement en tenant les fonctions et la rémunération des juges hors de portée d'influences extérieures. La Constitution des États-Unis prévoit que les juges fédéraux conserveront leur charge aussi longtemps qu'ils s'en acquitteront « dans le respect des règles de bonne conduite », ce qui sous-entend à vie, sauf en cas de fautes professionnelles les plus graves. Elle assure également que la rémunération des juges ne diminuera pas tant qu'ils continueront à exercer leurs fonctions. Collectivement, ces clauses garantissent que les juges ne craindront pas de faire appliquer la loi telle qu'ils la conçoivent. La sécurité dont ils jouissent sur le plan financier et professionnel les rend libres de prendre les décisions juridiques les plus appropriées en appliquant la loi équitablement et impartialement aux parties qui comparaissent devant eux. Le Royaume de Bahreïn a adopté une approche similaire pour assurer que les membres de la nouvelle Cour constitutionnelle jouissent de la sécurité de leurs fonctions, stipulant, dans l'article 106 de sa Constitution, que les membres de la Cour « ne seront pas passibles de révocation » durant la durée de leur mandat.
Des mesures doivent également être prises pour garantir que les juges rempliront leur rôle en toute impartialité et non pas en fonction de leur intérêt personnel ou en réponse à une influence extérieure. Les juges ne doivent pas être influencés par un préjugé favorable ou défavorable à l'égard de plaideurs particuliers ou en ayant un enjeu personnel dans l'aboutissement d'une affaire particulière. Ils ne jouiront jamais du respect et de la confiance des citoyens s'ils cèdent à des influences corruptrices. Lorsque la décision d'un juge est guidée par un avantage personnel, lorsqu'elle vise à obtenir une faveur ou encore reflète une préférence personnelle, un tel comportement entame la primauté du droit. Ces deux préoccupations doivent présider au choix des juges et aux principes de déontologie qui guident leur conduite.
La sélection des juges selon le mérite des candidats est naturellement indispensable pour garantir qu'un juge agira de façon impartiale. Si des considérations autres que le mérite amenaient un protagoniste politique à nommer (ou les électeurs à élire) un juge, ces considérations risqueraient d'empêcher ce dernier de trancher une affaire équitablement et sans préjugés. Reconnaissant que ces objectifs sont servis par le choix le plus vaste possible de candidats méritoires, la Déclaration de la Première Conférence arabe en matière de justice recommande que « l'élection des juges soit à l'abri de toute discrimination basée sur la race, la couleur, le sexe, la religion, la langue, l'origine nationale, la condition sociale, la naissance, la propriété, l'appartenance politique ou toute autre considération. Lors de l'élection des juges, en particulier, le principe de l'égalité des chances doit être respecté pour assurer une évaluation objective de tous les candidats à un poste de juge ». Cette Déclaration recommande en outre qu'« aucune discrimination ne soit autorisée entre les hommes et les femmes lorsqu'il s'agit de confier des responsabilités judiciaires à un candidat ». En tenant compte de ces recommandations, non seulement on répondra à la nécessité de choisir chaque candidat en fonction de son mérite mais on limitera tout préjugé institutionnel qui risquerait de surgir si le pouvoir judiciaire était entièrement homogène.
Assurer le respect des principes d'indépendance judiciaire n'est pas chose aisée. Un problème particulièrement préoccupant est le tiraillement qui se manifeste, une fois qu'un juge est nommé, entre son indépendance à l'égard des pressions politiques et son indépendance à l'égard de l'intérêt personnel. La protection contre l'influence exercée par les autres pouvoirs, ou même par d'autres organes judiciaires, grâce à une charge à vie et à la protection de la rémunération du juge, implique dans une large mesure une protection contre les mesures disciplinaires. Il est certain que si un juge ne respecte pas les conditions les plus fondamentales de l'indépendance - en acceptant des pots de vin par exemple - sa révocation sera justifiée. Mais en dehors de tels actes, l'application de mesures disciplinaires est difficile.
Aux États-Unis, le maintien de l'indépendance et de l'impartialité du pouvoir judiciaire est obtenu avec un succès remarquable grâce au respect des normes déontologiques que s'imposent les magistrats. Comme l'a déclaré le chef de la Cour suprême Harlan Stone, « le seul frein à notre exercice du pouvoir est la retenue que nous nous imposons ». Chacun des États américains ainsi que le pouvoir judiciaire fédéral ont un code de conduite qui encourage le respect des normes déontologiques les plus élevées. Le premier canon du code de conduite des juges fédéraux engage ces derniers « à respecter l'intégrité et l'indépendance du Judiciaire ». Comme l'explique le code de conduite, « un pouvoir judiciaire indépendant et honorable est indispensable à la justice dans notre société ».
En plus d'imposer des restrictions tangibles à la conduite des juges, notamment en leur interdisant de trancher une affaire dans laquelle ils ont un intérêt personnel, le code de conduite reconnaît l'importance de la façon dont le public perçoit le Judiciaire. Une simple apparence de corruption, de partialité ou de toute autre caractéristique contraire à l'éthique peut être aussi nuisible à la confiance de la société dans son système judiciaire et dans son respect de la primauté du droit que la réalité de telles caractéristiques. Les juges ne doivent donc pas se contenter d'éviter toute irrégularité, ils doivent aussi éviter de donner l'impression d'avoir commis des irrégularités si l'on veut que le Judiciaire jouisse de la confiance du public. C'est pourquoi le code de conduite des juges fédéraux stipule que les juges doivent s'abstenir de tout comportement susceptible de donner l'impression que leur faculté de s'acquitter avec intégrité, impartialité et compétence de leurs responsabilités judiciaires est compromise. En insistant pour que les juges établissent, respectent et fassent appliquer les normes les plus élevées de conduite, les codes de déontologie judiciaire visent à assurer l'impartialité de la magistrature et à garantir que chaque affaire sera entendue équitablement.
La Déclaration du Caire incite les gouvernements des pays arabes à adopter « un code d'éthique professionnelle compatible avec la noble mission du pouvoir judiciaire ». Un moyen simple et engageant d'y parvenir consiste à adopter les Principes de Bangalore qui sont un ensemble de normes déontologiques bien pesées. Ces normes s'articulent autour de six valeurs directrices : indépendance, impartialité, intégrité, respect des convenances, égalité et compétence. Des instructions concrètes et détaillées confèrent un contenu pratique à chacune de ces valeurs. Je pense que, là où ils seront adoptés, ces principes joueront un rôle aussi efficace que le font, aux États-Unis, les divers codes de conduite.
J'ai parlé jusqu'à maintenant des mécanismes propres à garantir que les juges seront en mesure de remplir leurs fonctions à l'abri de toute influence extérieure. Mais un pouvoir judiciaire indépendant a également besoin d'être protégé contre une influence plus générale des autres pouvoirs. Un aspect fondamental de cette indépendance institutionnelle est l'assurance que le pouvoir judiciaire est doté de ressources financières adéquates. Tout comme la protection de la rémunération d'un juge est nécessaire à son indépendance, les questions financières générales peuvent influencer le travail du judiciaire en tant qu'institution. La Déclaration de Beyrouth recommande que l'État garantisse un budget indépendant au pouvoir judiciaire ainsi qu'à tous ses organes et institutions, que ce budget figure en tant que poste unique dans le budget de l'État et qu'il tienne compte de l'avis des hautes instances des organes judiciaires. La Déclaration du Caire exhorte les gouvernements à s'efforcer de « garantir l'indépendance financière des pouvoirs judiciaires ». Assurer un financement suffisant et inconditionnel au pouvoir judiciaire conformément aux recommandations de ces Déclarations est indispensable pour mettre ce pouvoir à l'abri de toute influence indue.
Un problème plus complexe est celui de l'interaction des membres de l'Exécutif avec le pouvoir judiciaire. J'ai mentionné la tension qui existe entre l'indépendance de la magistrature vis-à-vis des autres protagonistes gouvernementaux et la nécessité de veiller à ce que les juges ne compromettent pas leur propre indépendance en succombant à des préjugés personnels ou à des influences corruptrices. Aux États-Unis, nous nous soucions davantage de la première de ces préoccupations et avons tendance à nous en remettre, pour la seconde, aux principes déontologiques que s'impose le Judiciaire. Certaines circonstances pourraient évidemment exiger que l'équilibre soit obtenu ailleurs. Il convient cependant de veiller à ce que l'indépendance du Judiciaire ne soit pas compromise par certaines mesures prises sous prétexte de discipliner des juges insubordonnés.
L'indépendance judiciaire n'est pas une fin en soi mais un moyen de parvenir à une fin. Elle est l'élément fondamental de la primauté du droit, car elle donne au public confiance dans une application impartiale et équitable des lois. Nulle part cet intérêt n'est plus évident que dans la protection judiciaire des droits de l'homme, l'une des autres questions abordées dans nos discussions en groupe. L'indépendance judiciaire permet aux juges de prendre des décisions impopulaires. Les juges fédéraux des États-Unis ont été appelés, à certaines époques, à résister à la volonté de la majorité. Par exemple, la décision de la Cour suprême de 1954 dans l'arrêt « Brown vs. Board of Education », selon laquelle des établissements d'enseignement distincts pour les enfants de races différentes étaient intrinsèquement inéquitables, déclencha un tollé dans presque tout le pays. Cette décision a néanmoins été une étape décisive de la reconnaissance des droits civiques et politiques aux États-Unis.
L'indépendance judiciaire permet également aux magistrats de prendre des décisions susceptibles d'être contraires aux intérêts des autres éléments de l'État. Le président, les ministres et les législateurs s'empressent parfois de trouver des solutions commodes aux exigences du moment. Un judiciaire indépendant occupe une place unique pour prendre en compte les répercussions qu'auraient ces solutions sur les droits et la liberté et il se doit d'agir pour faire en sorte que ces valeurs ne soient pas compromises. Cette indépendance est la source du courage nécessaire à la protection de la primauté du droit.
Chaque pays marque de son empreinte le système juridique qu'il crée mais certains principes transcendent les différences nationales. L'importance d'un pouvoir judiciaire fort et indépendant est l'un de ces principes. Toutefois, s'il est aisé de convenir que l'indépendance du pouvoir judiciaire est indispensable au respect de la primauté du droit, il n'en reste pas moins que la mise en pratique de ces principes est bien plus difficile.
Sandra Day O'Connor a été nommée à la Cour suprême des États-Unis par le président Ronald Reagan. Elle a assumé ses fonctions le 25 septembre 1981.
(Fin du texte)
