16 septiembre 2008

El renovado aspecto de la ayuda exterior de Estados Unidos

Paul Collier

John Negroponte (arriba, dcha.) y John Danilovich (abajo, dcha.) saludan al ministro de Desarrollo y Planificación de Mozambique.

Paul Collier es profesor de economía y director del Centro de Estudios de Economías Africanas en la Universidad de Oxford y autor del libro de reciente publicación The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It (Los mil millones de abajo: Por qué están fracasando los países más pobres y qué se puede hacer al respecto) (Oxford University Press, 2007).

Antes, la ayuda exterior solía ser algo simple. Hace treinta años se la consideraba como parte de proyectos, de los cuales muchos eran para la infraestructura. Las cosas cambiaron en parte porque los organismos de ayuda se dieron cuenta de las flexibilidades en su aplicación. La ayuda en realidad no financiaba los proyectos a los que había sido claramente vinculada, porque con frecuencia el gobierno beneficiario habría realizado el proyecto con sus propios recursos fiscales. De manera lo que el proyecto realmente financiaba era lo que el gobierno hacía con el dinero liberado con el financiamiento del proyecto por parte del donante. Con el proyecto de ayuda el donante no tenía influencia sobre la decisión del gobierno.

Los donantes también vieron que el resultado de sus proyectos dependía en gran parte del contexto político amplio: de cómo el gobierno decidía manejar la economía. Por lo tanto, la fase siguiente de la ayuda se basaba en la política: se daría la ayuda a cambio de medidas del gobierno para cambiar algunas políticas específicas. Esto no tuvo mucho éxito. Confundía la cuestión clave, del hecho que un gobierno debe ser claramente responsable ante sus propios ciudadanos. Si los donantes dictaban las políticas, no era razonable si los ciudadanos declarasen responsable a su gobierno si las cosas salían mal. Las condiciones también eran fácilmente burladas por los gobiernos receptores: ¡el gobierno de Kenya “vendió” la misma reforma al Banco Mundial cinco veces en 15 años! Los donantes simplemente tenían pocos incentivos para hacer cumplir las condiciones porque el personal estaba sujeto a fuertes presiones para desembolsar los fondos.

Nuevos métodos de ayuda

Esa condicionalidad política no ha desaparecido completamente, pero durante la última década hubo cambios importantes. Uno de ellos es el giro hacia el “apoyo presupuestario” condicionado a la concreción de políticas en vez de promesas de cambiarlas. Así es como adjudica su flujo de ayuda la Asociación Internacional de Fomento, organismo del Banco Mundial que ayuda a los países más pobres del mundo. El apoyo presupuestario es dinero que el gobierno receptor puede usar con cualquier propósito: simplemente cuenta como una fuente de ingreso para el presupuesto. El apoyo presupuestario presupone que el gobierno y el donante están estrechamente de acuerdo en sus preferencias. Es por esto que se condiciona mejor al criterio de que las políticas ya son satisfactorias.

Un cambio relacionado importante ha sido al de “interés del país” y “participación ciudadana”. El modo de ayuda del Documento sobre Estrategia para Reducción de la Pobreza (PRSP) requiere que el gobierno involucre a sus ciudadanos en algún proceso de participación que ayude a darle forma a un documento (el PRSP) en el que se establezca lo que se propone hacer. Los donantes deciden entonces proveer ayuda tomando como base este documento en vez de negociar políticas específicas. La Corporación Reto del Milenio (MCC ) del gobierno de Estados Unidos funciona de una manera similar, en la que el donante evalúa los gastos propuestos teniendo en cuenta los niveles de práctica de gobierno logrados.

Esto se inclina hacia el condicionamiento de la labor del gobierno más que al condicionamiento de políticas. Mientras el condicionamiento de políticas le dice al gobierno cuáles son las políticas que debe adoptar, el condicionamiento de la labor del gobierno trata de alentar la responsabilidad del gobierno hacia sus propios ciudadanos. Por ejemplo, podría requerir que el presupuesto sea transparente para que los ciudadanos puedan ver no sólo cómo se gasta el dinero de la ayuda sino también cómo se gasta el dinero recaudado de sus impuestos. Este método podría tener un efecto alentador débil para mejorar el gobierno, pero su propósito principal es seleccionar entre los gobiernos, canalizando la ayuda a aquellos que por cualquier razón ya gobiernan razonablemente.

Aunque el apoyo presupuestario, la MCC y el interés del país son buenos métodos cuando las preferencias del donante y del gobierno coinciden estrechamente, resultan manifiestamente impropios cuando esas preferencias difieren. Por ejemplo, si el donante cree que las prioridades de gastos de un gobierno favorecen a elites reducidas o a trabajadores del sector público en detrimento de la gente común, sería una tontería entregarle dinero a ese gobierno para que lo use como quiera. En la actualidad no hay una estructura satisfactoria para entregar grandes cantidades de ayuda en estas circunstancias difíciles. Típicamente, las necesidades de los ciudadanos comunes son las más grandes donde las políticas y las prácticas de gobierno son deficientes, de manera que hay una tensión aguda entre lo que hace falta y lo que se puede lograr de manera realista canalizando grandes flujos de ayuda a través del gobierno. Con frecuencia este dilema es más agudo en situaciones que siguen a un conflicto, donde el servicio civil se ha derrumbado dejando en su lugar sistemas de servicio público corruptos e ineficientes.

Un infante de marina estadounidense ofrece una ración de alimentos a una niña en una escuela en Liloan, Filipinas.

Una práctica reciente ha sido designar fondos especializados con fines específicos, generalmente salud, y usar el dinero para financiar programas ad hoc sobre estas áreas designadas por los gobiernos receptores. El donante espera hacer cumplir el uso eficaz del dinero con la amenaza de no reanudar el financiamiento si no se logran las metas. Por lo tanto, el cumplimiento se refiere a resultados específicos más que a políticas. Un problema con este método es que los gobiernos receptores más débiles carecen de sistemas fuertes para cumplir con los servicios públicos para lograr los resultados deseados, y las breves inyecciones de dinero no hacen nada para crearlos. Un segundo problema es que los gobiernos, o la práctica de empleados civiles en gobiernos débiles, podrían estar tan acostumbrados a aprovechar las oportunidades a corto plazo a medida que se presentan, que es ineficaz la amenaza de la futura pérdida de fondos. Por lo tanto, el método de fondos especializados podría enfrentar obstáculos similares al del método de apoyo presupuestario, o sea que resulte excelente para ambientes más fuertes pero no para algunos de los que más necesitan.

Llegar a los más necesitados

El método alterno que está por probar la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha sido diseñado específicamente para los ambientes más difíciles. Propone usar la ayuda con mecanismos de entrega alternos, extragubernamentales, para financiar servicios clave. Por ejemplo, la ayuda para la educación podría canalizarse por iglesias que ya administran escuelas misioneras exitosas con el propósito de ampliarlas. En cierta medida esto ya se hace con el Programa de Fondos Sociales del Banco Mundial. Sin embargo, los fondos sociales generalmente financian sólo el costo de capital de un proyecto, o sea el costo de construcción de una escuela, pero no los gastos de funcionamiento. Asimismo, suelen ser muy pequeños.

La idea clave aquí es que muchos proveedores no gubernamentales deberían ser elegibles para recibir ayuda de financiamiento, incluso organizaciones no gubernamentales locales e internacionales, compañías sin fines de lucro como el Citizen Development Corps y Crown Agents, y compañías con fines de lucro. Yo he propuesto una versión de este método, llamado Autoridades de Servicio Independientes (Independent Service Authorities ISA). Una ISA sería un organismo del gobierno fuera del servicio civil, algo análogo a una autoridad de ingresos independiente. Contrataría a ONG y firmas que proveen servicios pero no proveería servicios directamente. En cambio, vigilaría el cumplimiento. Aunque la ISA sería parte del gobierno, sería participativa, incluso con alguna representación de la sociedad civil y de los donantes. De esta manera, tanto los ciudadanos – incluida la prensa local – como los donantes vería la evaluación del desempeño de los servicios. El gobierno sería por lo tanto más responsable ante los ciudadanos y los donantes podrían canalizar grandes flujos de financieros hacia ambientes necesitados con la confianza de que el dinero se use de la manera deseada.

También ha cambiado la tendencia en el sector de prioridades. Hace treinta años se consideraba prioritaria a la infraestructura. En la década pasada la tendencia ha cambiado masivamente hacia los sectores sociales como salud y educación. Y dentro de ellos a los sistemas de entrega primaria: clínicas rurales y escuelas primarias. Esto se debe, en parte a una creencia errónea, de que la infraestructura sería financiada por el sector privado y en parte porque las ONG, dependientes de sus propios esfuerzos de recaudación de fondos, adoptaron un enfoque más emocional que promovió una conciencia social entre los ciudadanos de los países desarrollados. Por lo tanto, los aspectos más fotogénicos del desarrollo, especialmente cualquier cosa relacionada directamente con niños pequeños, vino a tener una prominencia relativamente más grande. Como resultado de estas presiones, inadvertidamente, la ayuda probablemente se concentró menos en una agenda estratégica de crecimiento: hubo más escuelas pero menos plantas de generación de electricidad. A medida que cambia la tendencia, ahora hay un viraje de la salud básica y la educación hacia la agricultura, generalmente en respuesta a la preocupación por el abastecimiento de alimentos. Aunque el aumento reciente en los precios mundiales de los alimentos aumenta la presión para este cambio, podría resultar más eficaz para satisfacer objetivos humanitarios a corto plazo más que metas estratégicas a largo plazo.

Más allá de lo fotogénico

Un conjunto final de asuntos se refiere a la coordinación de los donantes. A medida que más países alcanzan el desarrollo, prolifera un número de programas nacionales de ayuda. Incluso dentro de los países hay con frecuencia muchos organismos diferentes que distribuyen ayuda: sólo el gobierno de Estados Unidos tiene 19 organismos distintos que proveen ayuda de alguna manera. Hubo proliferación aún más grande de organizaciones no gubernamentales internacionales que con frecuencia canalizan grandes cantidades de dinero del gobierno así como donaciones privadas, pero con sistemas de responsabilidad muy débiles.

Todos estos donantes diferentes se interesan periódicamente en coordinar o al menos armonizar sus esfuerzos. Los gobiernos receptores son con frecuencia ambivalentes. Objetan la carga de tratar con muchos organismos donantes diferentes pero resisten las soluciones que permitirían que muchos organismos “se unan” contra el gobierno. Parte del problema es que cada uno de los gobiernos donantes es responsable ante sus propios sistemas nacionales de escrutinio público y por lo tanto debe ajustarse a normas diferentes. También se debe en parte a que ningún organismo donante está dispuesto a asumir el liderazgo de manos de otro. Y en parte es también debido a que los gobiernos con frecuencia están genuinamente indecisos acerca de sus propias prioridades, o mantienen sus propias prioridades oscuras porque saben que los donantes no estarán de acuerdo con ellas.

La solución más sensible es probablemente canalizar más ayuda a través de menos organismos multilaterales. Los mejores de estos organismos tienen más competencia que las agencias bilaterales y que las ONG y están más apartados de las presiones políticas. Sin embargo, la tendencia en el financiamiento de ayuda se dirige fuertemente en la dirección opuesta: más programas bilaterales y más ONG. Por lo tanto, la mejor esperanza es que los ciudadanos de los países desarrollados se enteren de las prioridades verdaderas y de esa manera permitan a las ONG y a los organismos gubernamentales ir más allá de lo fotogénico. Esa es la razón por la que escribí The Bottom Billion (Los mil millones de abajo).

Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente los puntos de vista o políticas del gobierno de Estados Unidos.