02 جون 2008

دگرگونی کمک های مالی

پال کولیه استاد اقتصاد و رییس مرکز مطالعات اقتصادی آفریقا در دانشگاه آکسفورد، و مؤلف کتاب تازه ای با عنوان میلیارد آخر: چرا فقیر ترین کشور ها ناکام می مانند و چه کار در این رابطه می توان کرد (انتشارات دانشگاه آکسفورد،2007) است.

سابق بر این کمک کردن آسان بود. سی سال پیش کمک ها معمولا ً از طریق پروژه ها ارائه می شد و غالب این پروژه ها نیز زیرساختی بود. اما اوضاع تغییر کرد، تا اندازه ای به این دلیل که آژانس ها متوجه قابلیت تغییر و تبدیل کمک ها شدند: به این ترتیب که کمک ها در حقیقت تأمین کنندۀ بودجۀ مالی پروژه هایی که به آن مربوط می شد، نبودند و دولت ها پروژه های خود را با بهره گیری از پول مالیات به هر حال به اجرا درمی آوردند. این پروژه ها به مصرف آن چه دولت ها تصمیم می گرفتند، می رسید. و به این صورت، اهداکنندگان کمک، نفوذی بر تصمیمات دولت مربوطه نداشتند.

علاوه بر این، اهدا کنندگان متوجه شدند که کارایی پروژه هایشان تا حد زیادی بستگی به چارچوب سیاستگذاری های دولت دارد: راه هایی که دولت برای پیشبرد اقتصاد خود انتخاب می کرد. به این ترتیب، مرحلۀ بعدی در کمک، برمبنای سیاست بود: ارائۀ کمک در عوض تغییر برخی سیاست های خاص از سوی دولت. این راه با موفقیت همراه نبود. و موجب مغشوش شدن مسئلۀ اصلی، یعنی پاسخگو بودن دولت در برابر شهروندانش می شد. اگر اهدا کنندگان کمک قرار بود به سیاستگذاری بپردازند، منطقی بود که دولت در صورتی که امور بر وفق مراد پیش نمی رفت، دارای هیچ گونه مسئولیتی نیز در قبال شهروندان نباشد. دولت های دریافت کننده، در این شرایط به سهولت قمار می کردند: دولت کنیا، طی 15 سال، موفق شد 5 بار اصلاحات واحدی را به بانک جهانی "بفروشد"! اهدا کنندگان انگیزه ای برای تحمیل شرایط نداشتند زیرا مسؤلان برای پرداخت پول تحت فشار زیادی بودند.

رویکرد های نوین به کمک

شرط سیاستگذاری کاملا ً از بین نرفته است، اما طی دهۀ قبل تغییرات عمده ای حاصل گردیده اند. یکی از این تغییرات " بودجۀ حمایتی" است که در عوض درخواست تغییر سیاست ، برمبنای درجۀ حصول به آن ها است. این روشی است که مجمع بین المللی توسعه، بخشی از بانک جهانی که کمک های مالی در اختیار فقیرترین کشور های جهان قرار می دهد، در فرایند کمک رسانی خود به آن عمل می کند.  بودجۀ حمایتی پولی است که از سوی دولت دریافت کننده می تواند صرف هر مقصودی بشود – یعنی درست مانند محل درآمدی برای بودجۀ کشور. در بودجۀ حمایتی مسلم فرض می شود که اولویت های دولت و اهدا کننده با یک دیگر همساز هستند: به همین علت  بهترین شرایط برای ارائۀ آن زمانی است که سیاست های دولت مربوطه قانع کننده باشد.

تغییر عمده ای نیز در همین رابطه در "مالکیت کشور" و "مشارکت شهروندان" حاصل شده است.  استفاده از کمک های خارجی به شیوۀ  سند استراتژی کاهش فقر (PRSP) ، مستلزم این است که دولت با شهروندان خود در فرایند مشارکتی وارد شود تا بتواند سندی (سند PRSP) مبتنی بر آن چه در نظر دارد انجام دهد، تنظیم نماید. در این صورت است که اهدا کنندگان تصمیم می گیرند برمبنای این سند کمک های لازم را تأمین کنند یا در مورد سیاست های خاصی به مذاکره بپردازند. سازمان چالش هزارۀ دولت آمریکا که در آن اهدا کننده به ارزیابی هزینه های پیشنهادی بر اساس عملکرد دولت مبادرت می کند  نیز به نوعی به طور مشابه عمل می کند.

این امر بیشتر شامل شرایط عملکرد دولت  می شود، تا شرایط سیاستگذاری های آن. در حالی که مد نظر داشتن شرایط سیاستگذاری به دولت تحمیل می کند چه سیاست هایی را باید در پیش بگیرد، شرایطی که عملکرد دولت را مد نظر دارند، موجب تشویق دولت به پاسخگویی به شهروندان خود می شود: مثلا ً ممکن است مستلزم شفافیت در بودجه باشد که به این صورت شهروندان نه تنها مشاهده می کنند بودجۀ کمک ها به چه مصارفی می رسد، بلکه شاهد موارد هزینه شدن دریافت های مالیاتی نیز هستند. این رویکرد شاید چندان انگیزه ای برای عملکرد بهتر دولت ایجاد نکند، اما مقصود اصلی آن انتخاب از میان دولت ها، و تخصیص کمک به آن دسته از آن هاست که عملکرد رضایت بخش تری دارند.

در حالی که اولویت های اهدا کننده و دولت دریافت کنندۀ کمک، در اموری مانند بودجۀ حمایتی، سازمان چالش هزاره و مالکیت کشور با یک دیگر همساز هستند، زمانی که در این امور هماهنگی وجود نداشته باشد شرایط مناسبی برای در اختیار قرار دادن کمک های مالی فراهم نمی شود. برای مثال، اگر اهدا کننده متوجه شود که دولتی، اولویت را به گروه های معدودی از نخبگان یا کارمندان دولت داده و آن ها را بیش از مردم عادی مورد حمایت قرار می دهد، عاقلانه نیست که پولی در اختیار این دولت که به این نحو هزینه می کند، قرار بگیرد. در حال حاضر ساختار رضایت بخشی برای دریافت مبالغ هنگفت کمک در این شرایط دشوار وجود ندارد. معمولا ً در جایی که سیاست ها و ادارۀ کشور با ضعف توأم باشد، شهروندان عادی بیشتر محتاج می شوند، و نتیجتا ً با  قرار دادن مقادیر زیادی کمک در اختیار دولت، تنش حادی میان نیاز ها  و راه برآوردن آن ها به وجود می آید. این محظوری است که معمولا ً در موقعیت های بعد از جنگ پیش می آید، یعنی زمانی که خدمات مدنی سقوط کرده و جای خود را به سیستم های ناکارآمد و فاسد دولتی داده است.

یکی از رویکرد های تازه، اختصاص دادن بودجه به اهداف خاص، معمولا ً بهداشت، و استفاده از پول برای تأمین بودجۀ برنامه های خلق الساعه از سوی دولت های دریافت کننده است. اهدا کننده با تهدید به  تجدید نکردن بودجه در صورت عدم استفادۀ مناسب از آن برای دستیابی به اهداف تعیین شده، امیدوار است موجبات مصرف مؤثر آن را فراهم کند. از این رو، تخصیص بودجه حول نتایج حاصله می چرخد تا سیاست های اتخاذ شده . یکی از مشکلات این رویکرد این است که دولت دریافت کنندۀ کمک، برای رسیدن به اهداف تعیین شده فاقد سیستم های کارآ می باشد، و با وعده های مختصر پول نمی توان این ضعف را جبران نمود. مشکل دوم این است که دولت ها یا آن دسته از کارمندان دولت چنان عادت به چنگ انداختن به فرصت های کوتاه مدت و استفاده از آن را کرده اند، که تهدید آن ها به از دست دادن فرصت های آتی به هیچ وجه مؤثر واقع نمی شود. به همین خاطر تخصیص بودجه های خاص نیز امکان دارد با همان موانع بودجۀ حمایتی- که برای دولت های قوی تر مناسب و برای دولت های ضعیف کاملا ً نامناسب است-  روبرو گردد.

کمک به نیازمندترین دولت ها

رویکردی ثانوی از سوی سازمان همکاری و توسعۀ اقتصادی (OECD) برای موقعیت های چالش انگیز در نظر گرفته شده است. در این طرح جدید، پیشنهاد می شود از مکانیسم های تحویل کمک های مالی برای خدمات کلیدی استفاده شود. برای مثال، کمک به امور آموزشی ممکن است از کانال کلیسا ها صورت بگیرد که مدارس مذهبی موفقی را اداره می کنند و با این کمک قادر خواهند بود به تعداد آن ها بیفزایند. این کار تا اندازه ای از طریق برنامۀ بودجۀ اجتماعی بانک جهانی انجام پذیرفته است. با این حال، تأمین بودجه های اجتماعی معمولا ً هزینۀ اصلی  پروژه ها را پوشش می دهند - یعنی ساخت مدرسه، نه و راه اندازی و ادارۀ آن. این قبیل بودجه ها معمولا ً هم مختصر هستند.

ایدۀ اصلی این است که بسیاری از سازمان های غیر دولتی باید واجد شرایط کمک های مالی گردند، من جمله سازمان های غیر دولتی محلی و بین المللی، شرکت های غیر انتفاعی مانند گروه های توسعه برای شهروندان، کروان ایجنتز، و شرکت های انتفاعی. من نیز نوعی از این رویکرد را موسوم به مراجع مستقل خدمات (ISAs) پیشنهاد کرده ام. ISA  یک آژانس دولتی خارج از دستگاه اداری خواهد بود، کمی مشابه نهادی با درآمد مستقل، که با شرکت ها و سازمان های غیر دولتی خدمات رسان قرارداد می بندد، اما خودش به طور مستقیم تأمین خدمات نمی کند. و در عوض، کنترل اجرایی  را به عهده دارد. هر چند ISA بخشی از دولت خواهد است، اما آژانسی مشارکتی، و شامل حضور نمایندگانی از جامعۀ مدنی و اهدا کندگان خواهد بود. به این ترتیب، شهروندان – شامل رسانه های محلی – و اهدا کنندگان، هر دو، می توانند شاهد ارزیابی اجرای خدمات باشند. به این صورت، دولت تعهد بیشتری در قبال شهروندان خواهد داشت، و اهدا کنندگان، با اطمینان بیشتر به این که پول در جهت مناسب به مصرف می رسد، خواهند توانست کمک های خود را در زمینه هایی که نیاز بیشتر وجود دارد متمرکز کنند.

تغییراتی نیز در اولویت های مربوط به محدوده ها حاصل شده است. سی سال پیش از این، به زیر ساخت ها اولویت داده می شد. در دهۀ اخیر محدوده های اجتماعی، مانند بهداشت و تحصیلات و سیستم  ارائۀ کمک های مقدماتی، مانند مراکز مشاورۀ روستایی و مدارس ابتدایی، اولویت یافته اند. این تا اندازه ای به دلیل باور نادرستی بود که تأمین بودجه برای زیرساخت ها از سوی بخش خصوصی صورت می گیرد، و تا اندازه ای هم به این دلیل بود که سازمان های غیر دولتی که وابسته به پول جمع آوری شده توسط  خودشان بودند، رویکری عاطفی به قضایا داشتند که نتیجتا ً در میان شهروندان کشور های پیشرفته ایجاد آگاهی عمومی می کرد.

از این رو، جنبه های جذاب تر توسعه، مخصوصا ً هر آن چه مستقیم به کودکان مربوط می شد، اهمیت بیشتری یافت. ندانسته، و در نتیجۀ این فشارها، کمک ها کمتر بر رشد استراتژیک تمرکز یافت: تعداد مدارس ابتدایی افزایش یافته بود اما ایستگاه های تقویت برق با کاهش روبرو بود. با جلو رفتن شیوه های مختلف کمک، در حال حاضرکمک های متوجه اصول بهداشتی و آموزشی جای خود را به کمک های کشاورزی و تأمین مواد غذایی داده اند . در حالی که افزایش فعلی قیمت های مواد غذایی در جهان این تغییر موضع را موجه جلوه می دهد، اما این نیز شاید با کمک های کوتاه مدت بشر دوستانه بهتر نتیجه بخش باشد تا اهداف استراتژیک دراز مدت.

فراسوی جذابیت

مسائل آخر هماهنگی میان اهدا کنندگان را در بر می گیرد. با پیشرفت هر چه بیشتر کشور ها، تعداد برنامه های کمک رسانی ملی افزایش پیدا می کند. حتا تعداد آژانس های تأمین کمک های مالی هر کشور نیز رو به افزایش است: تنها در ایالات متحده 19 آژانس معتبر به انحاء گوناگون به تأمین کمک های مالی اشتغال دارند. تعداد سازمان های غیر دولتی در جهان افزایش داشته است که علاوه بر کمک های بخش خصوصی، مبالغ زیادی از پول های دولتی را نیز به صورت کمک کانالیزه می کنند اما از سیستم های پاسخگویی ضعیفی برخوردار هستند.

همۀ این اهدا کنندگان به طور دوره ای به هماهنگ کردن تلاش های خود می پردازند. دولت های دریافت کنندۀ کمک غالبا ً دچار دودلی می شوند. از یک سو با مشکل زیادی تعداد  آژانس های کمک رسانی روبرو هستند، و از سوی دیگر در مقابل راه حل هایی که موجب "دست به یکی" شدن آن ها دربرابر دولت شود مقاومت می کنند. بخشی از مشکل در این جاست که هر یک از دولت های اهدا کننده جوابگوی سیستم کشور خود می باشد و بالطبع باید با استاندارد های متفاوت کنار بیاید. و بخشی هم به این مربوط می شود که هیچ یک از آژانس های اهدا کننده مایل به زیربار رفتن رهبری دیگران نیست. گاهی دولت ها در مورد اولویت های خود قاطعانه نمی توانند تصمیم بگیرند، و یا این که اولویت های واقعی خود را پنهان می کنند زیرا می دانند که اهدا کنندگان با آن ها موافقت نخواهند کرد.

یکی از راه حل های مؤثر می تواند کانالیزه کردن کمک ها از طریق معدودی آژانس های چند جانبه باشد: بهترین این آژانس ها کارایی بیشتری نسبت به آژانس های دوجانبه و سازمان های غیر دولتی داشته و کمتر دستخوش فشار های سیاسی می شوند. با این حال، گرایش کمک های مالی جهت مخالف را در پیش گرفته است: برنامه های دوجانبۀ بیشتر و سازمان های غیر دولتی بیشتر. از این رو، امید است که شهروندان کشور های توسعه یافته با تشخیص اولویت های واقعی بتوانند به سازمان های غیر دولتی و دولت ها در جهت فراتر رفتن از آن چه صرفا ً جذابیت دارد، کمک کنند. من به همین خاطر کتاب میلیارد آخر را نوشتم.

نظرات بیان شده در این مقاله ضرورتا ً منعکس کنندۀ دیدگاه و سیاست های دولت آمریکا نمی باشد.