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06 mai 2008

Débat : le rôle du gouvernement

L'avis de deux spécialistes sur le rôle de l'État dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre

Comme l'illustrent clairement les autres articles de la présente revue électronique intitulée « L'écologisation des entreprises américaines », celles-ci s'aventurent dans des procédés plus écologiquement durables pour toute une gamme de raisons. Dans de nombreux pays, toutefois, la réglementation officielle est le moteur traditionnel de la dépollution de l'environnement. Quel est donc le rôle que doivent jouer les pouvoirs publics pour encourager l'écologisation des entreprises ?

 

Nous avons demandé à deux experts de nous donner leur opinion sur la question. Margo Thorning est première vice-présidente et économiste en chef à l'American Council for Capital Formation de Washington. Elle est titulaire d'un doctorat en sciences économiques de l'université de Géorgie, et a occupé divers postes au ministère de l'énergie, au ministère du commerce et à la Commission fédérale du commerce des États-Unis. L'American Council for Capital Formation s'est fixé pour mission de promouvoir la croissance économique au moyen de politiques et de règlements fiscaux, commerciaux et environnementaux appropriés.

 

Bob Willard est un spécialiste des questions relatives à la valeur commerciale des stratégies de durabilité des entreprises. Auteur de The Sustainability Advantage (L'avantage de la durabilité) et de The Next Sustainability Wave (La prochaine vague de durabilité), il est titulaire d'un doctorat de l'université de Toronto. Bob Willard puise dans l'expérience du développement des entreprises et des qualités de gestion qu'il a acquise durant ses 34 ans de carrière chez IBM Canada pour inviter les milieux d'affaires à saisir les possibilités et à éviter les risques associés aux questions de durabilité.

 

Leur discussion porte essentiellement sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Nous aimerions connaître les réactions de nos lecteurs et lectrices sur la question en vue de les publier sur notre site. Nous vous prions à cet effet de bien vouloir nous envoyer vos remarques, en anglais et d'un maximum de 200 mots, à eJournalUSA@state.gov. Nous vous prions aussi, dans la signature de vos remarques, d'indiquer votre pays.

(Début du premier article)

L'influence du gouvernement dans la quête de la durabilité

Bob Willard

 

Selon le rapport de 2007 du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat, nous n'avons que quelques années pour stabiliser nos émissions de gaz à effet de serre avant que ne se manifestent des changements climatiques soudains et irréversibles. Selon l'Evaluation des écosystèmes pour le millénaire, 60 % des 24 écosystèmes dont nous dépendons sont en cours de dégradation ou sont utilisés de manière non durable, et les autres sont en danger. Selon le Global Footprint Network, l'empreinte écologique de l'humanité dépasse déjà de 23 % la capacité de régénération de notre planète et elle ne fait que s'accroître. Selon le Rapport intitulé Avenir de l'environnement mondial (GEO-4) du Programme des Nations unies pour l'environnement, les grandes menaces qui pèsent sur notre planète, telles que les changements climatiques, le taux d'extinction des espèces et les difficultés que présente l'alimentation d'une population toujours plus nombreuse, restent sans parade et elles présentent toutes des risques pour l'humanité.

Les problèmes de durabilité sont sur le point de basculer dans l'irréversibilité. L'humanité est engagée dans une course dont l'enjeu est de sauver le milieu qui entretient les conditions de notre existence. Fort heureusement, les solutions sont connues et à la portée de nos capacités.

Si les solutions ne manquent pas, la volonté politique à long terme nous fait défaut. Nous devons renoncer aux pratiques non durables qui précipitent la survenue de cette situation d'urgence planétaire. Nous devons déclarer la guerre à la dégradation de l'environnement afin de galvaniser notre résolution collective. Nous devons parvenir au même niveau d'urgence et de mobilisation de ressources pour résoudre les crises climatiques, énergétiques et écologiques que celui auquel nous sommes parvenus dans la guerre contre le terrorisme. Les pouvoirs publics doivent prendre l'initiative de préparer la société pour la protéger des dangers de l'avenir.

Voici sept mesures audacieuses qui visent à relever les immenses défis environnementaux et sociaux auxquels nous sommes confrontés.

1. Intégrer les questions de développement durable à tous les niveaux de l'enseignement - Les pouvoirs publics, à tous les niveaux, doivent envisager leur politique d'enseignement, la formation des enseignants et le fonctionnement des établissements et des programmes scolaires dans la perspective de cette approche globale. Le but de la Décennie des Nations unies pour l'éducation au service du développement durable (2005-2014) est d'intégrer les principes, les valeurs et les pratiques de ce type de développement à tous les aspects de l'éducation et de l'apprentissage de par le monde.

Les interventions orientées dans ce sens visent à produire chez les enfants et les adultes des changements de mentalité et à leur faire comprendre l'intérêt personnel que présente pour eux la durabilité, et à prendre conscience des dangers des changements climatiques et autres crises sociales et environnementales, ainsi que de la nécessité urgente d'agir. Une population informée confère à ses dirigeants un mandat en faveur du changement.

2. Remplacer le PIB par l'IPV - L'indicateur de progrès véritable (IPV) qui, en sus du produit intérieur brut (PIB) et de ses données financières et économétriques, englobe des indicateurs de santé, de sécurité, d'intégrité de l'environnement et d'autres mesures du bien-être de la population, rend mieux compte du progrès national dans son ensemble. L'adoption par les pouvoirs publics d'un tel indicateur de la richesse authentique de la nation justifierait la prise en compte de valeurs autres que l'argent. Cette évaluation de l'empreinte écologique nationale sensibiliserait la population à la nécessité d'une action urgente en matière de changements climatiques.

3. Procéder à des reports fiscaux écologiques - Notre système fiscal marche sur la tête : nous imposons ce qui est bon et nous encourageons ce qui est mauvais. Nous devrions au contraire taxer la pollution, les émissions de gaz carbonique et les déchets et encourager l'emploi, les produits renouvelables, la mise à niveau des équipements, la consommation responsable et l'efficacité énergétique. Des reports d'impôts, fiscalement neutres au plan des recettes, pour les faire porter sur ce dont nous ne voulons pas, seraient de fortes incitations à la modification de certains comportements.

4. Éliminer les « subventions perverses » - L'emploi des énergies de substitution est actuellement découragé par les subventions perverses accordées au secteur de l'énergie nucléaire et des hydrocarbures. Les pays industrialisés subventionnent le secteur des carburants fossiles à hauteur de plus de 200 milliards de dollars par an. En 2005, rien qu'aux États-Unis, ce secteur s'est ainsi vu octroyer un montant global situé entre 29 et 46 milliards de dollars. Ce sont là des subventions perverses en ce qu'elles financent un comportement destructeur de l'environnement. Les contribuables paient en fait deux fois : la première lorsque leurs impôts sont distribués en tant que subventions et la deuxième lorsqu'ils supportent les frais directs et indirects de l'assainissement de l'environnement et des soins de santé.

Les subventions devraient, tout comme les taxes écologiques, être réorientées du secteur des hydrocarbures et de l'énergie nucléaire vers des secteurs à technologie propre.

5. Imposer des plafonds ou des taxes sur les émissions de gaz carbonique - Un message clair au niveau du prix des émissions de gaz carbonique pourrait se traduire par une atténuation appréciable des changements climatiques dans tous les secteurs. D'après la plupart des évaluations, une hausse du prix des émissions de gaz carbonique, qui les situerait de 20 à 50 dollars par tonne d'équivalent de CO₂, appliquée pendant plusieurs décennies pourrait aboutir à une baisse substantielle des émissions de gaz à effet de serre de la production énergétique d'ici 2050 et rendre économiquement attractives de nombreuses options d'atténuation dans les secteurs de consommation de l'énergie. Les pouvoirs publics devraient donc plafonner les émissions de gaz carbonique au niveau de l'entreprise, en prévoyant des ventes aux enchères de permis, ou taxer les émissions de gaz carbonique.

L'Earth Atmospheric Trust (Fonds fiduciaire pour l'atmosphère terrestre) propose que les États plafonnent les émissions, vendent aux enchères des permis de pollution et distribuent les recettes à parts égales entre tous les habitants du globe pour réduire la pauvreté. De même, un rapport intitulé Option 13 propose une taxe mondiale sur les émissions de gaz carbonique. Ce sont là deux bonnes idées.

De plus, les pouvoirs publics devraient imposer un moratoire à la construction de centrales électriques à charbon et à l'expansion de l'exploitation des sables asphaltiques jusqu'à ce que les techniques de piégeage et de stockage du carbone aient fait leurs preuves.

6. Donner l'exemple - Le secteur public doit donner l'exemple par des achats qui accroissent la demande de produits « verts » auprès de fournisseurs « verts ». Les entités officielles doivent prendre l'initiative en n'achÉtant que du matériel conforme à de strictes normes d'efficacité énergétique, des véhicules évolués à propulsion électrique et hybride dotés de batteries plus puissantes et plus fiables, des produits de nettoyage respectueux de l'environnement, du papier homologué par le Forest Stewardship Council contenant 100 % de fibre recyclée, et autres produits et services non polluants. Tous les bâtiments de l'État devraient satisfaire aux normes de la catégorie Or du LEED (Leadership in Energy and Environmental Design) ou mieux, ce qui permettrait aux pouvoirs publics de modifier les codes de construction et d'exiger l'application des mêmes normes aux bâtiments à usage résidentiel, commercial et industriel.

7. Réduire la pauvreté - Étant donné que nombre des problèmes liés au respect de l'environnement proviennent des efforts désespérés des populations pauvres des pays développés et en développement qui essaient de survivre ou d'améliorer leur sort, une action concertée des gouvernements du monde entier visant à améliorer les conditions de vie des groupes défavorisés pourrait améliorer aussi l'état de l'environnement.

En résumé

Ces sept mesures énergiques sont guidées par une vision soigneusement formulée par le gouvernement pour améliorer la qualité de vie de tous les citoyens. La simple prévention de la pollution ne suffit pas : le progrès sur la voie de la durabilité exige une intégration systémique des facteurs environnementaux, sociaux et économiques dans tous les processus décisionnels à tous les niveaux de la société.

Les pouvoirs publics doivent appliquer un ensemble de politiques considérablement plus complet pour renforcer l'efficacité et la productivité, réduire l'utilisation des ressources, prévenir la pollution et mobiliser la population. Ils ont un rôle important à jouer et doivent veiller à ce que les forces du marché envoient des signaux qui encouragent les comportements durables de la part des entreprises, des institutions et des particuliers, et qui sanctionnent les comportements non durables.

Margo Thorning

 

Réduire l'accroissement des émissions de gaz à effet de serre (GES), l'un des grands défis environnementaux de notre temps, tout en stimulant la croissance économique est un double objectif d'une incontestable importance pour les décideurs politiques du monde entier. Aux États-Unis, le secteur privé est, dans son ensemble, acquis à l'idée que les entreprises doivent y mettre du leur pour ralentir l'accroissement des émissions de GES. En 2002, le gouvernement Bush a déclaré sa volonté de réduire l'intensité en GES (quantité d'énergie nécessaire pour produire un dollar du PIB) des États-Unis de 18 % entre 2002 et 2012, et le pays est en voie de dépasser cette cible.

L'accélération de la réduction des émissions de GES exigera toutefois un redoublement d'efforts de la part des secteurs industriels, des compagnies d'électricité, des ménages et du gouvernement. La mise en œuvre d'une stratégie qui réduit les coûts des investissements dans l'énergie propre, la recherche et le développement (R&D), et la gestion de la demande pourrait dégager des dividendes substantiels par une croissance accrue de l'économie et une réduction de l'intensité énergétique des États-Unis, sans effets négatifs sur les taux de croissance de l'économie ni sur l'emploi.

Effet des programmes obligatoires de réduction des émissions de GES

De nombreuses propositions de loi optent pour une approche reposant sur le plafonnement et l'échange de crédits pour réduire les émissions, tandis que quelques-unes se prononcent en faveur de la taxation des émissions de gaz carbonique. Ces propositions, si elles devaient être adoptées, ralentiraient vraisemblablement la croissance du PIB et de l'emploi aux États-Unis. Comme il est noté dans un rapport du Congressional Budget Office de 2007 intitulé Issues in Climate Change (Problèmes liés aux changements climatiques) : « L'obtention de permis de dépassement, ou l'application de mesures de réduction des émissions pour éviter l'obligation de demander de tels permis, deviendrait un coût de la conduite des affaires pour les entreprises soumises à un plafonnement des émissions de CO₂. Toutefois, ces entreprises n'absorberaient pas la plupart des coûts des permis mais les transmettraient à leurs clients (et aux clients de leurs clients) sous forme d'une hausse des prix. »

 De nombreux experts considèrent que l'économie américaine est au bord de la récession (ou y a déjà basculé). Alors que les décideurs politiques s'emploient à revitaliser l'économie américaine en ces temps difficiles, il serait peut-être judicieux d'offrir certaines « carottes » pour aider les entreprises à réaliser des investissements verts dans leurs actifs immobilisés et dans la R&D qui non seulement réduiraient la croissance des émissions de GES, mais qui accroîtraient aussi la productivité et la croissance économique.

Rôle de la croissance économique et de la technologie dans la réduction des émissions de GES

Nombre de responsables politiques oublient l'impact positif que peuvent avoir les réductions des émissions de GES sur la croissance économique. En 2006, par exemple, année où l'économie américaine a enregistré une croissance de 3,3 %, les émissions de CO₂ ont diminué de 1,3 %. Dans l'ensemble, la consommation d'énergie n'a diminué que de 0,9 %, ce qui indique une réduction de l'intensité en GES de l'économie américaine même en l'absence d'un plafonnement des émissions.

Le développement et le déploiement de technologies constituent la façon la plus efficace de réduire les émissions de GES et une économie robuste tend à accélérer les apports d'investissement en capital. Il n'y a que deux façons de réduire les émissions de CO2 provenant de la consommation de carburants fossiles : 1) réduire la consommation ou 2) développer des technologies plus efficaces pour capter les émissions ou pour trouver des produits de substitution à l'énergie fossile. On dispose d'une foule d'études économiques démontrant l'existence de relations entre la consommation énergétique et la croissance économique, ainsi que les effets négatifs de réductions de la consommation énergétique. Sur le long terme, ce sont les nouvelles technologies qui sont les plus prometteuses en vue de la réduction des taux d'émission et des taux de concentration atmosphérique des GES. Un régime fiscal plus favorable à la R&D constituerait un pas dans la bonne direction aux États-Unis où, par exemple, l'actuel crédit d'impôt pourrait être accordé de façon permanente, ce qui encouragerait la mise en œuvre de programmes à long terme susceptibles d'aboutir à des percées technologiques.

Rôle des partenariats internationaux

Des recherches menées par David Montgomery et Sugandha Tuladhar de CRA International démontrent que des accords tels que le Partenariat Asie-Pacifique sur le développement propre et le climat (AP6), accord conclu en 2005 par l'Inde, la Chine, la Corée du Sud, le Japon, l'Australie et les États-Unis, offrent une approche en matière de changements climatiques permettant de concilier les objectifs de la croissance économique et ceux de l'amélioration de l'environnement dans les pays en développement. Les partenaires de l'AP6 rassemblent 45 % de la population mondiale et émettent 50 % du CO₂ d'origine anthropique. Au vu des projections de la très forte croissance des émissions de GES dans les pays en développement au cours des 20 années à venir, il existe un immense potentiel de réduction des émissions par des mécanismes de transfert de technologie reposant sur le marché.

Montgomery et Tuladhar notent qu'il existe plusieurs facteurs essentiels qui assurent le succès d'un accord international fortement axé sur l'investissement du secteur privé. Leur recherche indique que les réformes institutionnelles sont d'une importance fondamentale pour l'AP6, du fait que l'absence de climat favorable aux investissements axés sur le marché est l'un des principaux obstacles à la réduction des émissions de GES en Chine, en Inde et dans d'autres pays d'Asie. La Chine et l'Inde ont toutes deux entrepris de mettre en place des mesures de libéralisation économique qui leur valent clairement de meilleurs taux de croissance économique. Mais le processus de réforme est lent et hésitant et il laisse subsister des obstacles institutionnels importants qui freinent le changement technologique, l'augmentation de la productivité et la réduction des émissions. La Banque mondiale et d'autres institutions ont mené de vastes recherches sur le rôle de mesures spécifiques dans l'instauration d'un climat favorable à l'investissement. Ces mesures comprennent notamment la lutte contre la corruption, l'allégement des formalités administratives, le respect de l'état de droit, la reconnaissance des droits de propriété intellectuelle, la réduction des interventions du gouvernement dans l'économie, l'élimination des distorsions des prix de l'énergie, la mise en place d'une infrastructure appropriée et l'éducation et la motivation de la main-d'œuvre.

Importance des transferts de technologie pour la réduction des émissions

Comme il a été noté ci-dessus, la technologie est d'une importance vitale, car les émissions par dollar de revenu sont bien plus élevées dans les pays en développement qu'aux États-Unis ou que dans les autres pays industrialisés. Ce fait constitue un défi mais il est aussi porteur de possibilités. Le défi provient de ce que c'est la forte intensité d'émission, et la réduction relativement lente ou nulle de l'intensité d'émission, qui est cause de la croissance rapide des émissions des pays en développement.

Cette situation présente des possibilités étant donné que les technologies d'utilisation de l'énergie des pays en développement s'accompagnent d'émissions bien plus élevées par dollar de produit que les technologies en usage aux États-Unis ; il en est ainsi des nouveaux investissements dans des pays tels que la Chine et l'Inde ainsi que dans leur base installée. Les technologies utilisées dans la base de production installée en Chine, par exemple, dégagent à peu près quatre fois plus d'émissions que celles utilisées aux États-Unis. L'intensité d'émission de la Chine s'améliore rapidement, mais ses nouveaux équipements ont encore une intensité d'émission du double de celle des nouveaux équipements des États-Unis.

Stratégies de promotion du changement institutionnel

Bien qu'il soit clair qu'il existe des relations entre les institutions, la croissance économique et les émissions de GES, il n'y a pas de formule générale applicable pour déterminer à quelles carences institutionnelles particulières sont dues les fortes émissions par unité de production dans un pays donné. Pour réaliser des progrès en matière de réforme institutionnelle, il faut au minimum que les principaux acteurs ou les principales parties concernées, à savoir les entreprises, les autres groupes influençant l'opinion et la politique en Chine, en Inde et dans les autres pays en développement (notamment les instances gouvernementales locales et régionales) et le pouvoir central conviennent de la nature et de la portée des problèmes et des réformes requises pour résoudre ces derniers, et qu'ils définissent des mesures concrètes que les pouvoirs publics prendront pour mettre en œuvre des réformes institutionnelles.

Ainsi pourra-t-on, par exemple, accélérer les progrès de l'application de l'AP6 si les gouvernements de l'Australie, du Japon et des États-Unis financent des recherches sur le climat des investissements, le niveau de technologie des nouveaux équipements, le rôle de l'investissement étranger direct et les économies potentielles d'énergie qui résulteraient de transferts de technologies, et la nature et les effets des distorsions des prix sur l'offre et la demande d'énergie et sur les émissions de GES en Chine et en Inde. Un appui de l'État à la recherche pour déterminer les conséquences directes des réformes envisagées pour l'efficacité énergétique et les avantages d'un climat d'investissement reposant sur le marché pour le processus général de croissance économique aurait aussi son utilité.

Pour un nouveau cadre international englobant les principaux émetteurs de GES

Au Sommet du G-8 qui a eu lieu l'an dernier en Allemagne, les décideurs politiques ont convenu d'appliquer une série de mesures en vue de la réduction des émissions de GES. Reconnaissant que 85 % de celles-ci proviennent d'une quinzaine de pays, les dirigeants du G-8 ont décidé d'organiser une réunion à laquelle participeront les grands pays consommateurs d'énergie, pour adopter un nouveau cadre international d'ici la fin 2008. Ils ont résolu d'œuvrer en vue d'un objectif mondial à long terme de réduction des émissions de GES et d'accélérer le développement et l'application de technologies énergétiques propres. Ils ont également décidé de s'attacher à la réduction et à l'élimination des obstacles tarifaires et non tarifaires aux biens et services environnementaux dans le contexte des négociations de Doha au sein de l'OMC. Ils ont aussi convenu de formuler et de mettre en œuvre des programmes nationaux d'efficacité énergétique et de promouvoir la coopération internationale dans ce domaine, ainsi que de déployer des efforts conjoints dans certains secteurs clés tels que la foresterie durable, la production énergétique, les transports, l'industrie et le bâtiment. Enfin, ils ont également convenu de renforcer la coopération avec les pays en développement dans le domaine de l'adaptation aux changements climatiques.

Conclusion

Pour être efficaces, les politiques de réduction de la croissance mondiale des émissions de GES doivent associer les pays développés et les pays en développement. Les politiques qui appuient le développement technologique et les transferts de technologies seront, selon toute vraisemblance, plus largement acceptées que celles qui exigent de fortes réductions de la consommation d'énergie par habitant à brève échéance. L'expansion du Partenariat Asie-Pacifique sur le développement propre et le climat pour y inclure d'autres grands émetteurs de GES permettra aux pays développés de faire porter leurs efforts là où ils seront les plus efficaces en termes de réduction des émissions à moindre coût.

Enfin, si les États-Unis adoptent un programme de réduction obligatoire des émissions de GES, il conviendrait d'envisager sérieusement l'application d'une taxe sur les émissions de carbone, de préférence à un système de plafonnement et de crédits négociables du type de celui de l'Union européenne. Une caractéristique clé de tout programme obligatoire devrait être d'autoriser une augmentation des émissions en parallèle à la croissance économique et démographique des États-Unis.

Les opinions exprimées dans les présents articles ne coïncident pas nécessairement avec les vues ou les politiques du gouvernement des États-Unis.