11 января 2009 года

Задачи в области внешней политики и национальной безопасности

 

Курт Кэмпбелл

Курт Кэмпбелл - главный исполнительный директор Центра за новую американскую безопасность. Автор хотел бы поблагодарить Уитни Паркер и Джорджа Митчелла за помощь в исследованиях при подготовке настоящей статьи, которая взята из недавно изданной книги Курта Кэмпбелла и Джеймса Стайнберга (Difficult Transitions: Foreign Policy Troubles at the Outset of Power by Kurt Campbell and James B. Steinberg, Brookings Press, November 2008).

Передача власти от действующего президента США к избранному президенту предоставляет возможность для изменений и переоценок, но в то же время чревата серьезным риском. Двадцатого января 2009 года, когда избранный президент Барак Обама будет приведен к присяге, ему предстоит иметь дело с продолжающимися войнами в Ираке и Афганистане, углубляющимся финансовым кризисом, который грозит дестабилизацией мировой экономики, с ядерными программами, активно разрабатывающимися в Иране и Северной Корее, со все более напряженными отношениями с Россией и еще более сложными отношениями с Китаем, не говоря уже об угрозе изменения климата, глобальной бедности и конфликтах в Африке.

Хотя серьезные испытания в сфере национальной безопасности при смене президентов - не новость, есть несколько причин, по которым данная конкретная передача власти несет в себе особый риск. Во-первых, актуальность и масштабы угроз в современных условиях глобализации гораздо больше, чем когда-либо в прошлом: биологическая атака или крах на фондовом рынке в считанные минуты могут отозваться по всему земному шару. Во-вторых, ввиду усилившейся международной военной и экономической взаимозависимости в сочетании с крепнущими транснациональными связями новый президент, вселяясь в Белый дом, практически не в состоянии досконально знать, какие регионы могут приобрести стратегическое значение. Нынешняя передача власти, скорее всего, будет также самой сложной в истории. Барак Обама унаследует расширенный аппарат национальной безопасности, куда теперь входит несколько новых ведомств - таких, как Министерство внутренней безопасности, для которого нынешняя смена власти будет первой.

Эти и другие факторы в совокупности создают немалые сложности для приходящей команды. Чтобы успешно с ними справиться, команде Обамы надо будет сосредоточиться на трех ключевых переходных вопросах: переоценке предвыборных обязательств, подборе людей и процедур, определению программы действий на первые 100 дней новой администрации.

Предвыборные обязательства

Одна из первых проблем, связанных со сменой президентской власти, возникает задолго до ноябрьских выборов, когда кандидаты еще только ведут предвыборную кампанию. Поспешно взятые на себя в ходе кампании обязательства часто становятся для президента головной болью после того, как он попадает в Белый дом.

Избранным президентам порой приходится переоценивать свои предвыборные обещания после первого же брифинга по национальной безопасности. Если новый президент не выполняет своих обещаний, он будет выглядеть слабым, и это подорвет его авторитет. Но если он будет держаться за неосмотрительно данное предвыборное обязательство, которое лишается смысла в связи со вновь полученной им информацией, последствия могут быть гораздо серьезнее.

К сожалению, нагрузки предвыборного процесса таковы, что кандидаты всегда совершают по крайней мере несколько риторических промахов. Хотя принятие определенных обязательств в ходе кампании необходимо для обеспечения поддержки в борьбе за Белый дом, после избрания новому президенту понадобится не только поддержка базового электората внутри страны, но и сотрудничество со стороны зарубежных партнеров. Многочисленные политические предложения и уточнения позиций, рекомендуемые обширной сетью аналитических центров, порой бывают полезными, но они также могут затянуть кандидата в ловушку политических обещаний, которые позднее могут оказаться непродуманными.

Люди и процедуры

Вторая важнейшая внешнеполитическая проблема при смене власти связана с подбором подходящих кадров и определением наилучших схем принятия решений и управления. Избранные президенты могут еще до выборов подыскивать кандидатов на ключевые посты в кабинете. Однако в силу различных причин кандидаты обычно так не делают. Одна из причин – суеверная боязнь "сглазить" выборы. Но, помимо этого, в ходе кампании кандидатам приходится решать целый ряд неотложных задач, и они стараются не оттолкнуть от себя влиятельных сторонников тем, что их имена не включаются в список заранее.

Потенциальные назначенцы обычно относятся к одной из четырех категорий: члены прежней администрации, лоялисты или советники предвыборной кампании, крепкие профессионалы и "звезды". У каждой есть свои достоинства и недостатки. Должностные лица прежней администрации, сохраняющие свои посты, обеспечивают новой команде преемственность и "ведомственную память", но степень их лояльности неясна. Лоялисты верны новому руководству, но грешат "групповым мышлением", когда дело доходит до принятия решений. Крепкие профессионалы автоматически обеспечивают доверие к администрации в своих областях, но могут оказаться несовместимыми с личным стилем руководства нового президента. "Звезды" - известные личности, зачастую члены Конгресса США - также вызывают доверие, но не всегда обладают достаточным опытом в области национальной безопасности.

Подбор кадров и процедур относится и к должности вице-президента. Причем все эти соображения должны рассматриваться с учетом еще только формирующейся политической повестки дня новой администрации.

Первые 100 дней

Как только отгремят торжества по случаю вступления в должность, новый президент столкнется с тревожным парадоксом: он вышел на пик своей популярности в тот самый момент, когда его административный потенциал наиболее слаб. Новому президенту придется балансировать, сочетая смелость и осторожность, решая, за что стоит бороться.

Неудачи на раннем этапе - такие, как печально известная инициатива президента Билла Клинтона о службе гомосексуалистов в армии, которая резко обострила его отношения с Министерством обороны - могут помешать новому руководителю набрать темп, необходимый для решения важнейших политических задач.

Новый президент должен также избежать соблазна с ходу отвергнуть политику уходящей администрации. Именно этот подход, который ряд наблюдателей окрестил синдромом "АВС" (английская аббревиатура, означающая "Лишь бы не как Клинтон"), был характерным для первого срока полномочий президента Джорджа Буша-младшего.

Рекомендации на переходный период

В ходе предвыборной кампании кандидаты в президенты должны, во-первых, не раздавать обязательства бездумно и помнить, что после вступления в должность к ним поступит новая информация, которая может потребовать смены позиции. Во-вторых, кандидатам следует избегать ответов на гипотетические вопросы. В-третьих, кандидат и его команда должны за предвыборный период узнать и оценить присущий кандидату стиль управления и руководства. Все это пригодится при подборе кадров. Можно и заранее начать подбор ключевых должностных лиц, но не проявляя лишней самонадеянности. Далее, еще в ходе кампании кандидаты могут создавать неформальные и официальные консультативные группы, которые позднее превратятся в переходные и управленческие команды. Именно так поступали и Рональд Рейган, и Джордж Буш-старший.

Когда же начнется сам переходный период, то есть в дни между выборами и инаугурацией, избранный президент должен будет первым делом принять кадровые решения, не упуская из виду общий состав своей команды. Затем он должен выработать схемы принятия решений с учетом состава и личности членов новой администрации. Личности и неформальные отношения повлияют на то, какие процессы и схемы в конечном счете будут приняты. Команда должна оградить себя от группового мышления (а для этого не следует включать в нее слишком много лоялистов, жертвуя старыми кадрами, крепкими профессионалами и "звездами"). В то же время надо помнить, что чересчур пестрый состав команды может парализовать принятие решений и помешать налаживанию прочных рабочих отношений.

Вступив в должность и твердо взяв ситуацию под контроль, президент должен стараться быстро и эффективно решить старые споры, с тем, чтобы череда малых успехов продемонстрировала прогресс с самого начала. Наиболее трудные и сложные вопросы следует отложить до тех пор, пока новый президент не приспособится к непредвиденным управленческим реалиям. Хотя в течение первых 100 дней президентская власть часто бывает наиболее слаба, все же есть возможность добиться существенного прогресса, если удачно воспользоваться обстановкой так называемого "медового месяца". Уже в начале деятельности администрации можно предпринять первые шаги к преодолению поляризации в системе национальной безопасности.

Избранный президент должен въехать в Белый дом с уже сформированной дееспособной командой и сразу быть готовым справляться с непредвиденными кризисами. Более того, новый президент должен с самого начала регулярно вступать в плодотворное взаимодействие с законодательной властью. Администрация Джорджа Буша-младшего поначалу взяла неверный тон в отношениях с Конгрессом, замкнув всю систему национальной безопасности на исполнительную власть, что породило большую напряженность в отношениях с однопартийцами в Палате представителей и Сенате.

Опасности и возможности

История одиннадцати случаев передачи президентской власти в США после Второй мировой войны служит предостережением о многочисленных опасностях, равно как и о возможностях. Американская система государственного управления имеет много отличительных особенностей: тонкий баланс власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями; роль политических назначений в исполнительной власти; совершенно особый - значительно более продолжительный и сложный - процесс передачи президентской власти по сравнению с парламентскими системами вестминстерской традиции, характерных для ряда других стран.

В нынешнем сложном мире, с его бесчисленными угрозами, быстрыми информационными потоками и постоянно разрастающейся государственной бюрократией, за сменой американских президентов следят с надеждой и трепетом. Этот трепет отражает не просто озабоченность возможными переменами в политике: он отражает также тревогу о том, как бы не повторились просчеты и неразбериха, которые запутывали процесс передачи президентской власти в прошлом.

И все же, несмотря на многочисленные проблемы и случавшиеся на протяжении столетий грубые ошибки, смена президентов в Соединенных Штатах всегда осталась примечательно упорядоченной и мирной. В ней всегда преобладало уважение к Конституции США, законности, избирательному процессу и институту президентской власти, несмотря на отдельные промахи. И хотя в прошлом избранные президенты регулярно сталкивались с большими трудностями, и многие из них допускали ошибки, американская республика неизменно оставалась нерушимой. Предстоящая смена власти, несомненно, несет в себе значительные вызовы для Америки, но уроки истории вселяют в нас уверенность в том, что достойные люди всегда сумеют с ними справиться.

Мнения, высказываемые в этой статье, не обязательно отражают взгляды или политику правительства США.