11 января 2009 года
Переходный период ко второму президентскому сроку
Джон Берк
Если действующий президент имеет право быть переизбранным на повторный срок, сравнительно высока вероятность того, что он добьется этой цели. Второй президентский срок обычно приносит новые трудности. Они не являются непреодолимыми, и одни президенты справляются с ними лучше, другие хуже. Как и для успешного первого срока, президенту бывает необходимо четкое планирование переходного периода.
Джон Берк, профессор Вермонтского университета,– специалист по американской политике, американским президентам, а также по вопросам этики и связей с общественностью. Автор ряда статей о передаче президентской власти и двух книг: “Становление президента: переходный период Буша 2000-2003 гг.” и “Президентские традиции: от политики до практики”, которая рассказывает о вступлении в должность и раннем периоде правления Картера, Рейгана, Буша-старшего и Клинтона.
Хотя основное внимание уделяется вступлению в должность вновь избранных президентов, президентам, переизбранным на этот пост, приходится преодолевать не меньше трудностей в процессе подготовки ко второму сроку. Из 19 президентов США, занимавших эту должность с 1900 года, восемь были переизбраны (включая Уильяма Маккинли и Ричарда Никсона, которые не завершили свои вторые сроки на посту). В дополнение к этому четыре вице-президента, принявшие на себя президентские обязанности, добились успеха на последующих выборах (Теодор Рузвельт, Кальвин Кулидж, Гарри Трумэн и Линдон Джонсон). Поэтому высока вероятность того, что действующий президент, если он имеет право выставить свою кандидатуру на переизбрание, будет со временем готовиться к новому сроку.
В некотором смысле второй переходный период не вызывает столько серьезных трудностей, как вступление в первый срок. Перед действующим президентом не стоит сложная задача поспешного назначения кандидатов на ключевые должности в Белом доме, кабинете и на должности ниже кабинентых за период примерно в 75 дней между днем выборов в ноябре и днем инаугурации 20 января. Особенно выгодной является ситуация в отношении министерств и ведомств. Многие руководители сохранят свои должности, если того пожелает президент, или их могут заменить в удобные для президента сроки. Это довольно значительное преимущество. Самое важное – то, что кандидатуру на должность ниже кабинетной нет необходимости повторно проводить через Сенат.
С другой стороны, поскольку в США нет системы “теневого правительства”, как во многих странах с парламентской системой правления, вновь избранному президенту нужно торопиться с отбором и номинацией членов кабинета. К счастью, Сенат обычно утверждает их кандидатуры без задержек. Проблематичнее обстоит ситуация с заполнением вакансий ниже кабинетных: от номинации до утверждения сейчас проходит в среднем восемь месяцев. Таким образом, если новая администрация не укомплектована полностью в течение значительного периода времени, то переизбранный президент может расчитывать на работу в полную мощность в первые месяцы второго срока.
Лишь несколько должностей аппарата сотрудников Белого дома требуют утверждения в Сенате, и здесь у действующего президента также имеется очевидное преимущество. Ему не приходится в условиях цейтнота заполнять от 1500 до 2000 вакансий на должности, входящие ныне в Исполнительное управление президента США. У него есть возможность оставить на посту или повысить в должности наиболее опытных и ценных сотрудников. Важно то, что с началом второго срока президентскому аппарату уже не приходится многое осваивать в краткий период времени, как администрации нового президента. Переход на второй срок упрощается институциональной памятью, которая при смене президента, как правило, отсутствует.
Разные стили
Учитывая большую свободу действий и отсутствие ограничений во времени для принятия кадровых решений, неудивительно, что у каждого президента, переизбиравшегося на второй срок, переходный период проходил по-разному. Для Дуайта Эйзенхауэра, отслужившего два срока с 1953 по 1961 годы, лейтмотивом была преемственность. В начале второго срока правления Эйзенхауэра не было произведено ни одной крупной кадровой перестановки в руководстве аппарата Белого дома (если не считать возвращения Роберта Катлера на должность советника президента по национальной безопасности). Трое из тогдашних 10 членов кабинета со временем покинут свои посты, хотя это произойдет значительно позже, ближе к концу 1957 года.
После того, как на выборах 1972 года Ричард Никсон был переизбран на второй срок, он потребовал отставки всех до единого политических назначенцев в своей администрации; изменения в кабинете были значительными, в аппарате Белого дома – менее серьезными. Из 11 существовавших тогда позиций в кабинете восемь заняли новые люди; к концу года, когда Уотергейтский скандал набрал обороты, были заменены еще два члена кабинета, и общее количество перестановок дошло до десяти. Но главные помощники президента Боб Холдеман и Джон Эрлихман – до тех пор, пока они не стали жертвами Уотергейта – сохранили свои посты, а Генри Киссинджер остался в должности советника президента по национальной безопасности.
При Рональде Рейгане и Билле Клинтоне во время перехода ко второму сроку были произведены значительные изменения в составе как кабинета, так и аппарата сотрудников Белого дома. Каждый из этих президентов назначил нового начальника аппарата и советника по национальной безопасности (Рейган сделал это чуть позднее в 1985 году); семь из 13 членов кабинета сменились при Рейгане, восемь из 14 – при Клинтоне.
В администрации Джорджа Буша-младшего, несмотря на обычные кадровые перемены на протяжении первого срока в аппарате сотрудников Белого дома, при своих должностях остался целый ряд ведущих сотрудников: начальник аппарата Эндрю Кард-младший, глава Управления связи Дэн Барлетт, директор Административно-бюджетного управления Джош Болтен и старший советник президента Карл Роув. Из 15 членов кабинета сменились девять.
В то же время действующие президенты сталкиваются с аналогичными проблемам, когда отбирают кандидатов в члены своей администрации на второй срок:
• У многих лучших сотрудников первого срока возникает желание перейти на другую работу.
• В пуле потенциальных кандидатов уже меньше талантливых специалистов или готовых работать в правительстве.
• Те, кто сохраняют свои должности или получают продвижение по службе, порой начинают больше руководствоваться интересами и нуждами своего министерства, нежели интересами президента.
• Политическое давление, оказываемое на должностных лиц группами избирателей, может нарастать и становиться более организованным, чем в момент начального вступления в должность.
Политические трудности
Несмотря на то, что у действующего президента есть больше времени назначать кандидатов на ключевые посты, он сталкивается с другими трудностями: это ослабление политической власти, усиление политической оппозиции, менее благоприятное освещение деятельности президента средствами массовой информации и более скромные президентские достижения во второй срок. Введение ограничения на число переизбраний президента после принятия в 1951 году 22-й поправки к Конституции США значительно снизило политический авторитет президентов послетрумэнской эпохи: теперь уже президента начинают называть “хромой уткой” сразу после переизбрания. Проблема усугубляется, если президент побеждает с минимальным перевесом, как Вудро Вильсон в 1916 году и Билл Клинтон в 1996 году (каждый из них набрал 49,2 процента голосов), а также Джордж Буш-младший в 2004 году (50,7 процента).
Даже после впечатляющей победы президента второго срока на выборах ему обычно вредит неспособность его партии одержать убедительную победу на выборах в Конгресс. Действительно, в таких случаях партия президента чаще всего проигрывает выборы в Конгресс в целом или в одну из его палат: Вудро Вильсон в 1916 году потерял 21 место Демократической партии в Палате представителей и три в Сенате; Эйзенхауэр в 1956 году – -2 в Палате представителей, 0 в Сенате; Никсон в 1972 году – +12 в Палате представителей, -2 в Сенате; Рейган в 1984 году – +14 в Палате представителей, -2 в Сенате; и Клинтон в 1996 году – +9 в Палате представителей, -2 в Сенате. Трое из этих президентов даже победили со значительным перевесом на выборах: Эйзенхауэр (57,4 процента), Никсон (60,7 процента) и Рейган (58,8 процента). Хотя Джордж Буш-младший и победил в 2004 году с относительно небольшим перевесом, его партии удалось набрать семь дополнительных мест в Палате представителей и четыре места в Сенате. Но с начала 20 века лишь Франклину Рузвельту в 1936 году не только удалось самому победить на выборах со значительным перевесом (60,8 процента), но и его партия получила дополнительные места в обеих палатах Конгресса – +11 в Палате представителей, +6 в Сенате.
Интересно, что для вице-президентов, которые стали президентами и позже выиграли собственные выборы, картина не столь безрадостна: Теодор Рузвельт в 1904 году – 56,4 процента, +44 в Палате представителей, всеобщие выборы в Сенат в то время не проводились; Кальвин Кулидж в 1924 году – 54 процента, +22 в Палате представителей, +4 в Сенатe; Гарри Трумэн в 1948 году – 49,6 процента, +75 в Палате представителей, +9 в Сенате; и Линдон Джонсон в 1964 году – 61,1 процента, +36 в Палате представителей, +2 в Сенате.
Политические последствия
Как правило, контраст между результатами президентских выборов и итогами выборов в Конгресс создают для президента трудности в том плане, что он не может претендовать на бесспорный “мандат” от избирателей и ожидать, чтобы Конгресс принимал все его предложения, даже если сам он победил на выборах с крупным перевесом. Не бывает во втором сроке и политического “медового месяца”, как для нового президента в его начальный период после вступления в должность. В результате переизбранные президенты должны с осторожностью выдвигать законопроекты: в Конгрессе, скорее всего, будет приниматься меньше предложений Белого дома, президенту придется чаще идти на политический компромисс и делать уступки, и оппозиция, вероятно, будет сильнее, потому что президент второго срока в подобных условиях еще сильнее воспринимается как “хромая утка”. Другая трудность для президента будет связана с тем, что некоторые из его самых приоритетных законопроектов перейдут на второй срок с первого. Вероятность того, что Конгресс примет его новые амбициозные предложения, невысока.
На втором сроке президент также должен торопиться с законопроектами. Промежуточные выборы в Конгресс, которые приходятся на середину второго срока, приносят еще худшие политические новости. С 1906 года не было случаев, чтобы партия президента, переизбранного на второй срок, набрала дополнительные места в Палате представителей или в Сенате – за одним-единственным исключением, и то только в одной палате: Билл Клинтон в 1998 году – +5 в Палате представителей, 0 в Сенате.
При обдумывании законодательных шагов, которые президент собирается предпринять во время своего второго срока, полезно помнить о следующем:
• Во время первого срока президент обычно сосредотачивает внимание на внутриполитических приоритетах, но выстроить победную коалицию по вопросам внутренней политики во время второго срока будет, скорее всего, гораздо сложнее, особенно если предложения президента вызывают споры или раскол.
• Во время второго срока у президента больше шансов добиться успеха во внешней политике, несмотря на то, что его поддержка в Конгрессе ослабевает.
• Переизбрание на второй срок зачастую вызывает у президентов заносчивость и самоуверенность; они начинают действовать напролом (назначения членов Верховного суда Франклином Рузвельтом) или совершают фатальные промахи (реакция Никсона на Уотергейт; скандал Иран-контрас при Рейгане).
• Если уж предлагть амбициозный законопроект, это надо делать в начале второго срока: политическая мощь президента к концу второго срока угасает, влияние его партии в Конгрессе обычно тоже уменьшается, а мощь оппозиции растет.
Итак, в целом переизбрание на повторный срок является личным триумфом для действующего президента. Но личный триумф далеко не всегда превращается в президентский триумф. Второй срок приносит новые трудности. Они не являются непреодолимыми, одни президенты справляются с ними лучше, другие хуже. Как и во время успешного первого срока, президенту необходимо четкое планирование переходного периода. Но секрет успеха второго срока будет во многом отличаться от первого. Действующие президенты поступают мудро, признавая важность планирования переходного периода, но они также должны понимать, насколько эта задача будет теперь отличаться от того, что было в начале первого срока.
Мнения, высказанные в этой статье, могут не совпадать со взглядами или политикой правительства США.
