19 دسامبر 2008
انتقال به دوره دوم ریاست جمهوری
نوشتۀ جان پی. برک
احتمال بسیار زیادی وجود دارد که یک رییس جمهور در مسند قدرت که واجد شرایط لازم برای دور دوم ریاست جمهوری باشد، خود را برای این تجربه آماده کند. دور دوم ریاست جمهوری دربرگیرنده چالش های جدیدی است. این چالش ها، غیرقابل حل شدن نیستند، و برخی از روسای جمهور در این زمینه موفق تر از سایرین بوده اند. در دور دوم نیز مانند تجربه موفقیت آمیز دور اول، برنامه ریزی انتقال کارآمد ضروری است.
جان پی برک، استاد دانشگاه ورمونت و متخصص سیاست در آمریکا، شیوۀ ریاست جمهوری در آمریکا، و مسائل مربوط به روابط عمومی و امور اخلاقی می باشد. او مقاله های متعددی در مورد انتقال ریاست جمهوری و همچنین دو کتاب به نام های رییس جمهور شددن: انتقال دولت بوش 2003- 2000 و انتقال های ریاست جمهوری: از سیاست تا عمل نگاشته است، که به انتقال دولت های کارتر، ریگان، بوش پدر، و کلینتون و اوایل دوران ریاست جمهوری آنها می پردازد.
در حالی که روند انتقال قدرت به روسای جمهور تازه انتخاب شده، همواره مورد توجه بیشتری بوده است، روسای جمهور در مسند قدرتی که توانسته اند مجددا برای دور دوم در انتخابات شرکت کنند نیز در آماده سازی خود برای دور دوم ریاست جمهوری با چالش های مهم و یکسانی روبرو بوده اند. از 19 رییس جمهور ایالات متحده از سال 1900 تا کنون، 8 رییس جمهور برای بار دوم انتخاب شده اند (شامل ویلیام مک کینلی و ریچارد ام. نیکسون، که دور دوم ریاست جمهوری خود را به پایان نرساندند). علاوه بر این، چهار معاون رییس جمهوری که جانشین رییس جمهور شدند نیز توانسته اند به طور مستقل در انتخابات ریاست جمهوری شرکت کنند (تئودور روزولت، کالوین کولیج، هری ترومن، و لیندون جانسون). از همین رو، احتمال بسیار زیادی وجود دارد که رییس جمهور در مسند قدرت که واجد شرایط لازم برای دور دوم ریاست جمهوری نیز باشد، خود را برای تصدی مجدد ریاست جمهوری آماده کند.
انتقال قدرت برای دور دوم ریاست جمهوری، از برخی لحاظ دربرگیرندۀ چالش های ساده تری است. روسای جمهور در مسند قدرت مجبور نیستند که با عجله و طی تقریباً 75 روز از روز انتخابات در ماه نوامبر تا روز تحلیف رییس جمهور در 20 ژانویه، کارکنان مهم کاخ سفید، کابینه، و معاونان کابینه را انتخاب کنند. شرایط در مورد وزارتخانه ها و سازمان های مختلف نیز به ویژه به نفع روسای جمهور در مسند قدرت است. در صورت صلاحدید رییس جمهور، کارکنان منصوب کنونی می توانند به فعالیت های خود ادامه دهند، و یا در چهارچوب زمانی که رییس جمهور تعیین می کند، تعویض شوند. این امر مزیت بسیار بزرگ به شمار می رود. از همه مهمتر این است که اعضای کابینه و معاونان و جانشینان آنها نیازی به رای اعتماد مجدد مجلس سنا نخواهند داشت.
در مقابل، با توجه به عدم وجود "دولت سایه" که در بسیاری از سیستم های پارلمانی وجود دارد، روسای جمهوری که تازه انتخاب شده اند باید در کوتاه ترین زمان ممکن اعضای کابینۀ خود را انتخاب کرده و منصوب کنند. خوشبختانه مجلس سنا معمولاً در زمینۀ تایید این کاندیداها بسیار سریع عمل می کند. تعیین جانشینان و معاونان اعضای کابینه، روندی مشکل تر است: فاصله زمانی بین انتخاب رییس جمهور تا تایید این معاونان و جانشینان توسط مجلس سنا، اکنون در حدود هشت ماه می باشد. از همین رو در حالی که اعضای یک دولت جدید برای مدت زمان تقریباً قابل توجهی کامل نیستند، رییس جمهور در مسند قدرت در اوایل دوره دوم ریاست جمهوری خود می تواند بر قدرت و توانایی بیشتر دولت خود اتکا کند.
تعداد انگشت شماری از کارکنان کاخ سفید نیاز به تایید مجلس سنا دارند، با این حال، در این زمینه نیز روسای جمهور در مسند قدرت دارای مزایایی هستند. آنها برای تکمیل 1500 تا 2000 پستی که اکنون بخشی از بدنه قوه مجریه به شمار می روند، با محدودیت زمانی روبرو نیستند. کارکنان متخصص و ارزشمند می توانند در سمت های خود ابقاء شده و یا در پست های بالاتری منصوب شوند. مهم تر از همه این که، آنها مانند کارکنان تازه کار یک رییس جمهور تازه انتخاب شده، نیازی به صرف زمان و انرژی زیاد برای یادگیری مسئولیت ها و وظایف خود ندارند. هنگام انتقال روسای جمهور از دور اول به دور دوم، یک حافظه درونی سازمانی در اعضای کابینه آنها وجود دارد، که در زمان تغییر رییس جمهور شاهد آن نیستیم.
الگوهای متفاوت
با توجه به آزادی انتخاب گسترده تر در زمینه تغییر کارکنان و نبود محدودیت های زمانی، جای تعجبی ندارد که اقدامات روسای جمهور در مسند قدرت طی انتقال به دوره دوم ریاست جمهوری بسیار متنوع و متفاوت بوده است. برای دوایت آیزنهاور – که از 1953 تا 1961 دو دوره رییس جمهور ایالات متحده بود – عدم تغییر کابینه امری طبیعی به شمار می رفت. در آغاز دور دوم ریاست جمهوری آیزنهاور، هیچ یک از کارکنان عالی رتبه کاخ سفید (به غیر از بازگشت رابرت کاتلر به عنوان مشاور امنیت ملی) تغییر نکردند. در نهایت 3 عضو از 10 عضو کابینه تغییر کردند که این موضوع نیز مدت ها پس از آغاز دور دوم ریاست جمهوری آیزنهاور و در سال 1957 رخ داد.
ریچارد نیکسون پس از آن که در سال 1972 برای بار دوم به ریاست جمهوری انتخاب شد، خواستار استعفای تمامی سیاستمداران منتخب دولت خود شد؛ تغییرات اعمال شده در کابینه بسیار چشمگیر و تغییر کارکنان به نسبت کمتر بود. از 11 عضو کابینه در آن زمان، 8 عضو جای خود را به اعضای جدید دادند. در پایان سال و با گسترش رسوایی واترگیت، دو عضو دیگر کابینه نیز تغییر کردند که بدین ترتیب تعداد اعضای تغییریافته کابینه به 10 عضو رسید. اما اچ. ار. هالدمن و جان ارلیچمن، مشاوران اصلی نیکسون و همچنین هنری کیسینجر، مشاور امنیت ملی – تا زمانی که رسوایی واترگیت دامنگیر آنها نیز شد، در پست های خود باقی ماندند.
دوران دوم ریاست جمهوری رونالد ریگان و بیل کلینتون دربرگیرندۀ تغییرات چشمگیری هم در کابینه و هم در کارکنان بود. هر دو، رییس کارکنان کاخ سفید و مشاوران امنیت ملی خود را تغییر دادند (ریگان در سال 1985 )؛ هفت عضو از سیزده عضو کابینه ریگان، و هشت عضو از چهارده عضو کابینه کلینتون را چهره های جدید تشکیل می دادند. با این حال، در دور دوم ریاست جمهوری جورج دبلیو بوش، تغییر کارکنان کاخ سفید روندی عادی و معمولی داشت و بسیاری از مقام های برجسته در پست های خود باقی ماندند؛ اندرو کارد جونیور، رییس کارکنان کاخ سفید؛ دن بارتلت، مدیر ارتباطات؛ جاش بولتن، مدیر دفتر مدیریت و بودجه؛ و کارل راو، مشاور ارشد در پست های خود باقی ماندند. در کابینه نیز 9 عضو از 15 عضو کابینه تغییر کردند.
با جود این، روسای جمهور در مسند قدرت برای تصمیم گیری در مورد انتخاب کارکنان و اعضای کابینه برای دور دوم ریاست جمهوری خود با چالش هایی نیز روبرو هستند:
· بسیاری از کارکنان و اعضای کابینه که در دور اول منصوب شده اند، ممکن است خواستار ادامۀ فعالیت های خود باشند.
· گزینه های جدید پیش رو ممکن است دارای استعداد و توانایی های کمتری بوده و یا تمایلی به همکاری نداشته باشند.
· کسانی که همچنان در سمت های خود ابقاء شده و یا به سمت های بالاتری ترفیع می یابند، ممکن است به منافع و موفقیت اداره ها و وزارتخانه های خود نسبت به برنامۀ کاری رییس جمهور پایبندی بیشتری داشته باشند.
· فشارهای سیاسی اعمال شده توسط رای دهندگان حوزه های انتخاباتی بر مسئولان و مقام هایی که در سمت های خود ابقاء شده اند نسبت به چهره های تازه بیشتر است.
مشکلات سیاسی
روسای جمهور در مسند قدرت علی رغم فراغت خاطر بیشتر در زمینۀ تعیین کارکنان و اعضای کابینه، با چالش های منحصر به فردی نیز روبرو هستند: کاهش قدرت سیاسی، افزایش مخالفت های سیاسی، کاهش حمایت های رسانه ها، و دستاوردهای ریاست جمهوری نسبتا کمتر در دور دوم. محدودیت دوره های تصدی ریاست جمهوری به موجب متمم بیست و دوم قانون اساسی ایالات متحده، که در سال 1951 به تصویب رسیده است، یه ویژه باعث تضعیف قدرت سیاسی روسای جمهور پس از ترومن شده است: اکنون بلافاصله پس از انتخاب مجدد یک رییس جمهور برای دور دوم، همه درباره "ناکارآمدی سیاسی و عدم توانایی" او صحبت می کنند. در صورتی که رییس جمهور با اختلاف آرای ناچیزی پیروزشود، مانند وودرو ویلسون در سال 1916 و بیل کلینتون در سال 1996 ( هر دو با 49.2 درصد آرا ) و جورج دبلیو بوش در سال 2004 ( با 50.7 درصد آرا )، این مشکل جنبه جدی تری پیدا می کند.
حتی اگر پیروزی آنها در انتخابات با اختلاف آرای چشمگیری نیز صورت گرفته باشد، روسای جمهوری که وارد دور دوم ریاست جمهوری خود می شوند، معمولا به علت عدم پیروزی قاطع حزب خود در انتخابات کنگره با محدودیت ها و ناتوانی هایی روبرو می شوند. در حقیقت، شکست در انتخابات کنگره و یا دستیابی به نتایجی برابر در رقابت های مجلس نمایندگان و مجلس سنا امری بسیار محتمل است: وودرو ویلسون در سال 1916 در انتخابات کنگره 21 کرسی حزب دموکرات در مجلس نمایندگان و 3 کرسی در مجلس سنا را از دست داد؛ آیزنهاور در سال 1956، 2 کرسی مجلس نمایندگان را از دست داده و در تعداد کرسی های حزب او در سنا تغییری حاصل نشد؛ نیکسون در سال 1972، 12 کرسی مجلس نمایندگان را به دست آورد و 2 کرسی سنا را از دست داد؛ ریگان در سال 1984، 14 کرسی مجلس نمایندگان را به دست آورد و 2 کرسی سنا را از دست داد؛ و کلینتون در سال 1996، 9 کرسی مجلس نمایندگان را به دست آورد و 2 کرسی سنا را از دست داد. سه رییس جمهور از این روسای جمهور حتی توانستند در انتخابات عمومی با اختلاف آرای زیادی پیروز شوند: آیزنهاور (57.4 درصد)، نیکسون (60.7 درصد)، و ریگان (58.8 درصد). با وجود پیروزی جورج دبلیو بوش در انتخابات سال 2004 با اختلاف آرای ناچیز، حزب او توانست هفت کرسی مجلس نمایندگان و چهار کرسی مجلس سنا را به دست آورد. اما از اوایل قرن بیستم، تنها فرانکلین دلانو روزولت توانسته است هم با اختلاف آرای زیاد در انتخابات پیروز شود (60.8 درصد) و هم در هر دو مجلس کنگره کرسی هایی را برای حزب خود کسب کند (11 کرسی در مجلس نمایندگان و 6 کرسی در مجلس سنا).
نکتۀ جالب این است که این نتایج برای معاونان رییس جمهوری که جایگزین رییس جمهور شده و سپس خود در انتخابات ریاست جمهوری پیروز شدند، جالب توجه تر است: تئودور روزولت در سال 1904 (56.4 درصد آرا، کسب 44 کرسی در مجلس نمایندگان، سناتورها در آن زمان با انتخابات عمومی انتخاب نمی شدند)؛ کالوین کولیج در سال 1924 (54 درصد آرا، کسب 22 کرسی در مجلس نمایندگان و 4 کرسی در مجلس سنا)؛ هری ترومن در سال 1948 (49.6 درصد آرا، کسب 75 کرسی در مجلس نمایندگان و 9 کرسی در مجلس سنا)؛ و لیندون جانسون در سال 1964 (61.1 درصد آرا، کسب 36 کرسی در مجلس نمایندگان و 2 کرسی در مجلس سنا).
مفاهیم و معنای سیاست ها
این عدم ارتباط عمومی بین نتایج انتخابات ریاست جمهوری و انتخابات کنگره، حتی در صورتی که رییس جمهور با اختلاف آرای زیادی نیز پیروز شده باشد، موجب می شود که رییس جمهور برای تصویب "قانونی" سیاست های خود در کنگره با مشکلاتی روبرو شود. همچنین دیگر خبری از "دوران دوستی و آشتی" سیاسی که روسای جمهور تازه انتخاب شده در اولین ماه های تصدی ریاست جمهوری از آن بهره مند می شوند نیز نخواهد بود. در نتیجه روسای جمهوری که برای دور دوم انتخاب شده اند، باید برنامه های قانونی خود را با دقت بیشتری انتخاب کنند: زیرا احتمالا تعداد کمتری از لوایح کاخ سفید تصویب خواهند شد، به رای زنی ها و مصالحه های سیاسی بیشتری نیاز است، و با گسترش نگرش "ناکارآمدی سیاسی و عدم توانایی" رییس جمهور، بر حجم مخالفت ها با او افزوده می شود. روسای جمهوری که برای دور دوم انتخاب شده اند، همچنین با این مشکل روبرو هستند که برخی از قوانین اولویت دار برای آنها، از دور اول ریاست جمهوری آنها باقی مانده است. احتمال تصویب لوایح جدید و بلند پروازانه نیز چندان زیاد نیست.
روسای جمهوری که دور دوم ریاست جمهوری خود را سپری می کنند همچنین باید در حصول اطمینان از تصویب قوانین نیز سرعت عمل به خرج دهند. زیرا احتمالا انتخابات میان دوره ای موجب تضعیف بیشتر موقعیت آنها می شود. از سال 1906 تا کنون حزب هیچ رییس جمهوری در دوره دوم ریاست جمهوری، نتوانسته است در انتخابات میان دوره ای، نه در مجلس سنا و نه در مجلس نمایندگان کرسی هایی را تصاحب کند. تنها مورد استثنا در این زمینه بیل کلینتون است که حزب او در انتخابات میان دوره ای سال 1998 توانست تنها 5 کرسی مجلس نمایندگان را به دست آورد و در کرسی های مجلس سنا تغییری حاصل نشد.
عاقلانه است که روسای جمهور در زمینۀ تعامل خود با قوه مققنه طی دور دوم ریاست جمهوری خود به نکات زیر توجه داشته باشند:
· روسای جمهور معمولا در دور اول ریاست جمهوری خود به اولویت های سیاست های داخلی می پردازند، اما ایجاد ائتلاف موفقیت آمیز در زمینۀ مسایل داخلی، خصوصا در صورتی که این مسایل بحث برانگیز و مورد مناقشه باشند، در دور دوم ریاست جمهوری مشکل تر است.
· روسای جمهور در دور دوم ریاست جمهوری خود احتمالا در زمینه مسایل مرتبط با سیاست های خارجی موفق تر خواهند بود، گرچه همراهی و حمایت کنگره نسبت به گذشته کمتر است.
· پیروزی در انتخابات برای دور دوم ریاست جمهوری، اغلب موجب غرور و اعتماد به نفس بیش از حد می شود، و روسای جمهور ممکن است پا را از حدود خود فراتر نهاده ( برنامه مداخله در تعیین قضات دیوان عالی توسط فرانکلین روزولت)؛ و یا اشتباهات سنگینی را مرتکب شوند (عکس العمل نیکسون در برابر واترگیت، و ماجرای ایران- کنترا در زمان ریگان).
· در صورتی که لوایح قانونی بلند پروازانه ای وجود دارد، باید آنها را در اوایل دوره دوم ریاست جمهوری به کنگره ارایه کرد؛ قدرت و نفوذ رییس جمهور به عنوان یک چهره ناکارآمد و بدون توانایی سیاسی، با گذشت زمان کاهش یافته؛ از قدرت حزب او در کنگره کاسته خواهد شد؛ و احتمالا میزان مخالفت های کنگره افزایش می یابد.
به طور کل، توانایی شرکت مجدد در انتخابات برای دور دوم ریاست جمهوری، یک پیروزی و موفقیت شخصی برای رییس جمهور به شمار می رود. اما یک پیروزی شخصی در صورت پیروزی در انتخابات برای دور دوم، لزوماً به معنای یک پیروزی و موفقیت به عنوان رییس جمهور نیست. دور دوم ریاست جمهوری دربرگیرندۀ چالش های جدیدی می باشد. این چالش ها غیرقابل حل شدن نیستند، و برخی از روسای جمهور در این زمینه موفق تر از سایرین بوده اند. در دور دوم نیز مانند تجربه موفقیت آمیز دور اول، یک برنامه ریزی انتقال کارآمد ضروری است. اما آنچه که زمینه ساز موفقیت در دور دوم می شود، از بسیاری جهات با دور اول تفاوت می کند. روسای جمهور در مسند قدرت با هشیاری تمام، اهمیت برنامه ریزی انتقال را درک می کنند، اما باید به این نکته نیز توجه داشته باشند که این برنامه ریزی برای دور دوم با دور اول متفاوت است.
عقاید بیان شده در این مقاله لزوما نشان دهندۀ دیدگاه ها و سیاست های دولت ایالات متحده نمی باشد.
