15 دسامبر 2008
سیاست خارجی و چالش های امنیت ملی
نوشتۀ کرت ام.کمپبل[1]
کرت ام. کمپبل بالاترین مقام اجرایی "مرکز جدید امنیت آمریکایی"[2] است. نویسنده مایل است از ویتنی پارکر[3] و جورج میچل[4] برای کمک های تحقیقاتی شان در نوشتن این مقاله، که از کتاب تازه کرت کمپبل و جیمز بی. اشتاین برگ[5] "انتقال های مشکل: مشکلات سیاست های خارجی در آغاز قدرت"[6] ( انتشارات بروکینگز[7]، نوامبر 2008) برداشت شده است، سپاسگذاری نماید.
تفویض اختیارات رییس جمهوری فعلی ایالات متحده به رییس جمهور منتخب، فرصتی برای تغییر و بازنگری به وجود می آورد، ولی این مسئله همچنین مملواز خطرهای جدی است. زمانی که رییس جمهورمنتخب یعنی باراک اوباما[8] در 20 ژانویه سال 2009 مراسم تحلیف را به جای آورد، با جنگ های جاری در عراق و افغانستان، بحران های مالی شدید که ثبات اقتصاد جهانی را تهدید می کند، برنامه های فعال هسته ای ایران و کره شمالی، روابط متشنج با روسیه، و روابط پیچیده تری با چین، و همچنین کابوس های تغییرات جوی، فقر جهانی، و درگیری در آفریقا روبرو خواهد شد.
اگرچه تلاش های عمده در زمینۀ امنیت ملی، مسئلۀ جدیدی در موارد مربوط به انتقال قدرت رییس جمهوری محسوب نمی شوند، دلایل متعددی وجود دارد که این تفویض اختیارات خاص، می تواند دارای خطرهای منحصربه فردی باشد. نخست این که، اهمیت و فوریت این تهدیدها در دنیای یکپارچۀ امروز بسیار بیشتر از هر زمانی در گذشته است – حمله ای بیولوژیکی یا سقوط بازار سهام می تواند درعرض چند دقیقه اثرات مخربی در سراسر دنیا داشته باشد. دوم این که، وابستگی بین المللی اقتصادی و نظامی روزافزون، به همراه روابط چند ملیتی روبه رشد، به این معنی است که ورود هر رییس جمهوری به "کاخ سفید" با عِلم کامل نسبت به هر منطقه مهم استراتژیکی ممکن در دنیا، تقریبا غیرممکن است. این انتقال قدرت همچنین تقریبا پیچیده ترین نوع انتقال در تاریخ است. باراک اوباما زمام امور سازمان گستردۀ امنیت ملی ای را به عهده خواهد گرفت که هم اکنون شامل چندین سازمان و دستگاه جدید مانند "وزارت امنیت داخلی"[9]، که پیش از این هیچ گاه یک انتقال سیاسی را تجربه نکرده است، می باشد.
این مسائل و عوامل دیگر، درمجموع، مشکلات پیچیده ای را برای تیم جدید به وجود می آورد. برای اداره و کنترل موفقیت آمیز این مسائل، تیم اوباما نیاز به تمرکزبراین سه مسئله خواهد داشت: بازنگری تعهدات ستاد انتخاباتی، انتخاب افراد و مراحل انجام آن، و تعیین دستور کار برای 100 روز اول دولت جدید.
تعهدات دوران انتخاباتی
یکی از اولین چالش های مسائل مربوط به انتقال قدرت ریاست جمهوری خیلی پیش از انتخابات ماه نوامبر به وجود آمد، زمانی که کاندیداهای ریاست جمهوری سرگرم مبارزات انتخاباتی بودند.
بیان وعده های عجولانه در دوران انتخابات، پس از آن که کاندیداها به کاخ سفید می رسند، منشا دائمی گرفتاری های ریاست جمهوری هستند.
رییس جمهور منتخب ممکن است مجبور شود وعده هایی را که در ستاد انتخاباتی داده است، بعداز دریافت اطلاعات توجیهی سطح بالای امنیت ملی برای اولین بار بازنگری کند. اگر رییس جمهور جدید نتواند به وعده های خود عمل کند، ممکن است به نظر ضعیف جلوه کند، درنتیجه اعتبارخود را در معرض سئوال قرار دهد. ولی با حمایت از تعهد انتخاباتی نسنجیده خود که به خاطر اطلاعات به دست آمده جدید از اعتبار افتاده است، می تواند خطر عواقب نگران کننده تری را برای خود و دولتش به وجود آورد.
متأسفانه، فشارهای روند مبارزات انتخاباتی عملا این مسئله را که کاندیداها حداقل چند وعده و وعید توخالی را به مردم بدهند، تضمین می کند. اگرچه بیان وعده هایی خاص در طول مبارزات انتخاباتی ممکن است برای دستیابی به حمایت مورد نیاز به "کاخ سفید" لازم باشد، اما زمانی که رییس جمهور جدید انتخاب می شود، تنها به حمایت رأی دهندگان مهم داخلی نیاز نخواهد داشت، بلکه به همکاری شرکای خارجی نیز نیاز دارد. هزاران طرح سیاست گذاری و فهرست های شغلی ایجادشده توسط شبکۀ گسترده مجمع محققان و مشاورین گاهی اوقات مفید هستند، ولی همچنین خطر به دام انداختن کاندیداها را در موقعیت های سیاسی که ممکن است بعدها حساب نشده و نسنجیده از کار دربیایند، به وجود می آورند.
افراد و روند انجام کار
مبارزه اصلی دیگر در تغییر سیاست های خارجی شامل انتخاب افراد مناسب و برقراری بهترین شیوه ها برای تصمیم گیری ها و ادارۀ امور است. رییس جمهور منتخب می تواند از زمان پیش از انتخابات برای تحقیق و بررسی درمورد افراد تعیین شده برای پستهای مهم کابینه استفاده کند. با این حال، به دلایل متعدد، کاندیداها معمولا خلاف این شیوه و روش عمل می کنند. این خرافه یعنی عدم تمایل به "فال بد زدن" درانتخابات، یکی از این دلایل است، ولی کاندیداها تعدادی اولویت های اضطراری درطول مبارزات انتخاباتی دارند، و ممکن است نخواهند به خاطر عدم توانایی در ارائه اسامی حامیان مهم در فهرست های شغلی دولت جدید، آنها را ازخود برانند و حمایت آنها را از دست بدهند.
افراد تعیین شده بالقوه معمولا به چهار دسته تقسیم می شوند ــــ افراد دولت پیشین، وفاداران دولت جدید یا مشاوران سیاست گذاری ستاد انتخاباتی، هنرپیشه های معروف، و افراد شایسته ــــ که هرکدام نقاط ضعف و قوت خود را دارند. افراد دولت پیشین می توانند تجربه های سازمانی و مداومی را در اختیار گروه جدید بگذارند، ولی وفاداری آنها مشکوک است. وفاداران دولت جدید تعهد خود را به رهبری جدید ثابت کرده اند، ولی خطراتی را در زمینۀ "مشاورت گروهی"، وقتی که زمان تصمیم گیری فرا می رسد، به وجود می آورند. هنرپیشگان معروف اعتبار فوری را برای دولت در زمینه های خاصی به ارمغان می آورند، ولی ممکن است با شیوه های رهبری شخصی رییس جمهور سازگار نباشند. افراد شایسته ــــ افرادی با سابقه مردمی بالا، اغلب افرادی از کنگره ایالات متحده ــــ اعتبار دارند ولی ممکن است تجربۀ خاصی را در زمینۀ امنیت ملی برسر میز مشاوره و تصمیم گیری نیاورند.
گزینش افراد و روند انجام کار به دفتر معاون رییس جمهور نیز کشیده می شود. و کلیۀ این مسائل باید در دستور کار سیاست درحال شکل گیری دولت جدید درنظر گرفته شود.
100 روز اول
رییس جمهور جدید با تناقض های نگران کننده ای بعد از این که مجلس رقص باله افتتاحیه به پایان می رسد، مواجه می شود ــــ وی دقیقا زمانی که قابلیت اجرایی اش در ضعیف ترین سطح خود قرار دارد، در اوج محبوبیت خود است. رییس جمهور جدید باید در راه درستی قدم بردارد، باید شجاعت و احتیاط را با هم ترکیب کند، و مبارزهای خود را با دقت انتخاب کند.
شکست های اولیه، مثل شکست بیل کلینتون[10] رییس جمهور اسبق ایالات متحده، درمورد ابتکار معروف دربارۀ حضورهمجنس بازان در ارتش، که روابط وی را با "وزارت دفاع"[11] به شدت سرد و پرتنش کرد، می تواند یک رهبر جدید را از ایجاد نیروی فزاینده ای برای حل مبارزات عمده سیاسی بازدارد.
رییس جمهورهای جدید نیز باید شدت اشتیاق به کنار گذاشتن کامل سیاست های دولت قبلی را کاهش دهند ـــ پدیده ای که توسط برخی از ناظران نشانه ای "ای بی سی"[12]، یا " هرچه غیراز کلینتون "[13]، نامیده شد یعنی نشانه ای که اولین دوره ریاست جمهوری جورج دبلیو. بوش[14] را مشخص می کرد.
پیشنهاد درمورد تغییر و تحول ها
در طول روند مبارزات انتخاباتی کاندیداها، در ابتدا لازم است به یاد داشته باشند که در بیان وعده ها معقول باشند و آگاه باشند که ممکن است زمانی که در دفتر ریاست جمهوری مستقر شدند، اطلاعات به دست آمده جدید لزوم تغییر در نظر و عقاید قبلی را ایجاب کند. دوم، کاندیداها باید از پاسخ به سئوال های فرضی اجتناب کنند. سوم آن که، کاندیداها و تیم هایشان باید از دوره مبارزات انتخاباتی برای یادگیری و تأثیرپذیری از شیوه های حکومتی و مدیریتی کاندیداها استفاده کنند. این درس ها در زمان مشخص کردن ترکیب تیم ها مفید و سودمند خواهند بود. همچنین ممکن است که بتوان انتخاب مقام های مهم را بدون اطمینان کامل از نتایج انتخابات، زودتر شروع کرد. ازاین گذشته، در طول مبارزات انتخاباتی، کاندیداها می توانند گروه های مشورتی رسمی و غیررسمی تشکیل دهند که بعدها تبدیل به تیم های اداری و انتقالی می شوند ـــ همان طور که رونالد ریگان[15] و جورج اچ. دبلیو. بوش[16] به طور مؤثری انجام دادند.
درطول دورۀ انتقال رسمی ــــ روزهای بین انتخابات و شروع رسمی کار ــــ رییس جمهور منتخب باید تصمیم های خود را درمورد انتخاب کارکنان خود اتخاذ کند، درحالی که ترکیب کلی تیم را درنظر دارد. آنگاه، رییس جمهورمنتخب لازم است شیوه های تصمیم گیری خود را بر اساس افراد و شخصیت های که دولت جدید را شکل می دهند، تکامل دهد. شخصیت ها و روابط غیررسمی بر موفقیت روندها و شیوه های که در نهایت غالب می شوند، تأثیر می گذارد. این تیم باید از "تفکر یکسان گروهی" اجتناب کند ( یعنی، تعداد بیش از اندازه ای از وفاداران را به جای افراد دولت قبلی، افراد شایسته، و شخصیت های معروف منصوب نکند)، ولی باید درک کند که اختلاف خیلی زیاد نیزمی تواند تصمیم گیری را فلج نماید و مانع ایجاد روابط کاری قوی شود.
وقتی که رییس جمهور در دفتر ریاست جمهوری قرار گرفت و کنترل امور را به طور جدی در دست داشت، باید به سرعت و به نحوی کارآمد تراقدام به حل منازعات قدیمی کند، سعی کند نیروی فزاینده ای از موفقیت های کوچک بسازد تا پیشرفت اولیه ی خودرا نشان دهد. رییس جمهور جدید باید سعی کند که مسائل مشکل و پیچیده را به تعویق اندازد تا زمانی که بتواند خود را با واقعیت های حکومتی و اداری پیش بینی نشده تطبیق دهد. اگرچه قدرت ریاست جمهوری درطول 100 روز اول، اغلب در ضعیف ترین سطح خود قرار دارد، ولی اگر از دوران به اصطلاح روابط حسنه به طور مؤثری استفاده شود، هنوز امکان پیشرفت و بهبود اساسی وجود دارد. گام های اولیه می تواند میان جامعه امنیت قطبی شده در اوایل کار دولت، مانند پلی عمل کند.
رییس جمهور منتخب باید با تیمی کارآمد تعیین شده وارد کاخ سفید شود و برای اداره و کنترل بحران های پیش بینی نشده درآغاز آماده باشد. ازاین گذشته، رییس جمهور جدید باید از همان آغاز کار و در اغلب موارد با قوۀ مقننه در تماس باشد. تیم اجرایی جورج دبلیو. بوش به اشتباه، با ایجاد یک روند امنیت ملی که کاملا بر قوۀ مجریه متمرکزبود، روابط خود را با هم پیمانان حزب در "مجلس نمایندگان"[17] و در " مجلس سنا"[18] سرد و متشنج ساخت.
خطرها و فرصت ها
تاریخ یازده دوره انتقالی ریاست جمهوری ایالات متحده از زمان " جنگ جهانی دوم"، حکایتی عبرت انگیز مملو از خطرات و همچنین فرصت ها است. مشخصه های منحصربه فرد بسیاری مربوط به سیستم آمریکایی دولت وجود دارد: موازنه قوی قدرت بین قوای مقننه، مجریه، و قضاییه ؛ نقشی که منصوبین سیاسی در قوۀ مجریه اجرا می کنند؛ و روند انتقال ریاست جمهوری که بسیار متفاوت و طولانی تر و مفصل تر از نظام های پارلمانی دولت انگلیس است که درمیان ملل دیگرنیز دیده می شود.
و در دنیایی پر از مشکل و پیچیده شامل تهدیدهای بی شمار، جریان های سریع اطلاعاتی، و نظام کاغذ بازی گسترده و روزافزون دولت ها، مسائل مربوط به انتقال قدرت ریاست جمهوری آمریکا هم با اضطراب و هم با امید همراه است. این اضطراب،بیش از نگرانی های ساده درمورد تغییرروش های ممکن در سیاست دولت جدید است، بلکه همچنین نگرانی های عمده درمورد امکان بالقوه برداشتن گام های اشتباه و اختشاش های عملی است که دورۀ انتقال قدرت ریاست جمهوری را در گذشته دچار مشکلات کرده بود.
با این همه، به رغم چالش های بسیار و اشتباه های گاه و بی گاه درطول قرن ها، مسائل مربوط به انتقال قدرت ریاست جمهوری در ایالات متحده به طرز چشمگیری منظم و با آرامش صورت می گیرد. احترام به " قانون اساسی ایالات متحده"[19]، حکومت قانون، روند انتخاباتی، و نهاد ریاست جمهوری، حتی علی رغم شکست های گاه و بی گاه، همیشه رواج داشته است. رییس جمهوران منتخب، پیوسته با مبارزات مشکلی در گذشته مواجه بوده اند، و با این که بسیاری مرتکب اشتباه شده اند، نظام جمهوری در آمریکا همواره تداوم داشته است. تغییرات دولت جدید هم، به طور قطع در بردارندۀ برخی از بزرگترین چالش هایی که آمریکا تابه حال با آن مواجه شده است، خواهد بود، ولی تاریخ به ما این اطمینان را می دهد که مردان و زنان بزرگ برای مواجه با این مبارزات برخواهند خاست.
عقاید بیان شده در این مقاله، لزوما بیانگر نظرات یا سیاست های دولت ایالات متحده نمی باشد.
