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30 septembre 2008
Réformer le collège électoral ? Pas si facile !
La réforme du système du collège électoral qui est chargé d'élire le président des États-Unis exigerait des efforts énormes et un consensus qui n’existe pas à l'heure actuelle.
David Lublin est professeur de sciences politiques à l’American University de Washington.
David Lublin
Il n’est pas difficile de trouver des raisons d’abolir le collège électoral chargé d’élire le président des États-Unis, particulièrement si l’on considère que ce système produit parfois l’élection d’un candidat qui a reçu au niveau national moins de suffrages populaires que le candidat battu, mais remplacer le système actuel n’est pas si simple !
Le collège électoral n’est pas prêt de disparaître. En effet, il est très difficile de modifier la Constitution des États-Unis. Sa modification exige que le Congrès adopte un amendement nécessitant la majorité des deux tiers à la Chambre des représentants comme au Sénat. Cet amendement doit ensuite être ratifié par les trois quarts des États fédérés. La Constitution n’a donc été modifiée que 27 fois depuis son adoption en 1787. Encore ces 27 amendements comprennent-ils les 10 amendements constituant la Déclaration des droits qui ont été adoptés peu après la ratification de la Constitution d’origine.
Un très large soutien, pour ne pas dire un consensus, est indispensable pour obtenir la ratification d’un amendement constitutionnel. Or, l’idée de l’abolition du collège électoral ne bénéficie pas d’un tel consensus pour l’instant. De nombreux démocrates estiment que la défaite de leur candidat en 2000 confirme l’urgence d'une réforme, mais certains républicains considèrent que les efforts visant à modifier le régime actuel ont pour objet de jeter le discrédit sur la victoire de leur candidat cette année-là. Il n’y a donc pas consensus sur la nécessité d'une réforme, même si cette idée a des sympathisants au sein des partis aussi bien démocrate que républicain.
Plusieurs États auraient en outre des raisons de s’opposer à une telle ratification. Les petits États sont avantagés lors de la répartition des grands électeurs. En effet, chaque État reçoit au sein du collège électoral un nombre de voix correspondant au total du nombre de ses sénateurs (toujours deux) et du nombre de ses représentants à la Chambre des représentants (un au minimum). Certains États où la compétition est particulièrement serrée, notamment la Floride et l’Ohio en 2000, en 2004 et en 2008, bénéficient d’une sollicitude accrue de la part des candidats à la présidence. En effet, sauf au Maine et au Nebraska, le vainqueur dans un État donné reçoit la totalité des suffrages des grands électeurs de cet État. Les opposants au système du collège électoral dénoncent cet aspect, mais les petits États ne sont pas prêts à renoncer aux égards que les candidats leur accordent. Enfin, de nombreux Américains sont attachés au fait que le collège électoral reflète le caractère fédéral des États-Unis et ne souhaitent pas son abolition. Ils voient dans les tentatives de réforme une attaque contre le régime fédéral et les prérogatives des États fédérés.
L'hypothèse d'un pacte entre États
Certains partisans d'une réforme du collège électoral proposent de trouver une alternative à la méthode d'amendement de la Constitution en adoptant un pacte entre États (le National Popular Vote Compact). Ce pacte garantirait que le candidat ayant reçu le plus grand nombre de voix populaires lors de l’élection au niveau national sera élu président. Ses partisans souhaitent que des États détenant la majorité des voix au sein du collège électoral s’engagent à voter en faveur du candidat à la présidence qui aura remporté le vote populaire au niveau national, que ce candidat soit arrivé en tête ou non dans tel ou tel des États adhérant à ce pacte. Il est vrai qu’il serait beaucoup plus facile de réformer le système du collège électoral au moyen d’un pacte entre États que dans le cadre d'un amendement de la Constitution. En effet, il suffirait que les 11 États fédérés les plus peuplés s’accordent pour que le pacte s’applique, alors qu'un amendement constitutionnel ne peut entrer en vigueur qu’après ratification par 38 États.
La solution apparemment astucieuse du pacte risquerait toutefois d’être source de nouvelles difficultés, car l’élection présidentielle américaine ne se déroule pas dans le cadre d’un scrutin national unique. En fait, 51 élections distinctes ont lieu dans les 50 États et dans le district de Colombie (c'est-à-dire à Washington, la capitale des États-Unis). Chaque État décide du nom des candidats aux fonctions de président et de vice président figurant sur ses bulletins de vote. Des noms différents sont donc inscrits sur les bulletins des différents États. Un pacte ne serait pas suffisant pour créer aux États-Unis un vrai scrutin national permettant aux électeurs de disposer d’un choix uniforme de candidats.
En théorie, un candidat à la présidence peut même se présenter avec des colistiers différents selon les États. Le pacte envisagé prévoit que les suffrages exprimés dans tout État en faveur d’un candidat à la présidence et de son colistier comptent en faveur du tandem, quel que soit le candidat à vice-présidence dont le nom figure sur le bulletin. Pour prendre un exemple, le nom du colistier du candidat indépendant Ralph Nader n’apparaissait pas sur les bulletins de vote de la Californie en 2004. Dans notre exemple, tous les suffrages exprimés en faveur de Ralph Nader en Californie auraient été totalisés au niveau national, non seulement à son nom, mais aussi en faveur du colistier dont le nom ne figurait pas sur le bulletin. Le caractère insatisfaisant d'une telle solution est évident.
Nouvelles questions
La nécessité d’une réforme du collège électoral a été illustrée lors de l’élection présidentielle serré qui a opposé le républicain George W. Bush au démocrate Al Gore en Floride en 2000. Paradoxalement, un scrutin populaire national serait de nature à accentuer les difficultés en cas de résultats particulièrement serrés.
Aucun mécanisme ne permet actuellement de trancher dans ce cas-là. Et le National Popular Vote Compact proposé ne règle pas la question. Les lois actuelles relatives à un nouveau compte des suffrages en cas de scrutin indécis ne s'appliquent qu'au niveau des États pris individuellement et non au niveau national. Par ailleurs, contrairement à ce qui s'est passé en 2000 lorsqu'un nouveau compte s'est révélé nécessaire en Floride, les médias et les partis démocrate et républicain auraient beaucoup de mal à veiller au bon déroulement du nouveau compte au niveau national. La définition de résultats serrés serait en outre beaucoup moins stricte dans le cadre d'une élection nationale, même s’il est certain qu'une telle éventualité est moins vraisemblable.
On peut également se poser la question de la force juridique d’un pacte qui imposerait aux États contractants de voter d'une manière donnée au sein du collège électoral. La Constitution américaine accorde au corps législatif de chaque État le droit de décider de la répartition des suffrages de leurs grands électeurs. Le pacte interdirait à tout État de se retirer dans les six mois précédant une élection, mais la force juridique de cette disposition est loin d'être établie. Il ne prévoit aucune mesure de sauvegarde si les tribunaux refusent d'interdire à certains États de se retirer du pacte alors même qu’ils le souhaitent.
Ces considérations peuvent sembler marginales et excessivement techniques, mais l'élection présidentielle de 2000 a montré l’importance des subtilités juridiques et la nécessité d’être prêt lorsqu'un scrutin produit des résultats particulièrement serrés. Il sera peut-être un jour possible d'élire au suffrage universel direct le président des États-Unis, mais cela n'est envisageable qu'au prix d'importants efforts de préparation au niveau fédéral et sous réserve que se dégage un consensus nettement plus large que ce n'est le cas aujourd'hui.
Les opinions exprimées dans le présent article ne représentent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.
