Élections 2008 | Le peuple américain choisit ses dirigeants
29 septembre 2008
Un large soutien populaire, une notoriété nationale
C’est aux « pères fondateurs » du pays que l’on doit la création du mode d’élection présidentielle des États-Unis, voilà maintenant plus de deux cent vingt ans. Non seulement leur œuvre a triomphé de l’épreuve du temps, mais elle a aussi façonné la vie politique du pays tout au long de son histoire.
John Fortier est maître de recherche à l’American Enterprise Institute, dont le siège est à Washington, et l’auteur d’un ouvrage consacré au collège électoral, paru sous le titre After the People Vote.
Le présent article fait partie de la prochaine revue eJournal USA consacrée au collège électoral.
John Fortier
Les nuances du mode de désignation du président échappent à un grand nombre d’Américains, et cette remarque s’applique en particulier au collège électoral, à qui il incombe de déterminer qui sera le président et qui sera le vice-président, mais ils comprennent assurément l’idée générale. Chaque État se voit attribuer un certain nombre de grands électeurs, proportionnellement à sa population. Les citoyens votent dans l’État où ils résident, et le candidat qui remporte la majorité des suffrages exprimés reçoit la totalité des voix des grands électeurs de cet État (deux États seulement font exception à la règle). Le candidat à la présidence qui obtient la majorité absolue des voix des grands électeurs devient président des États-Unis, et son colistier assume la vice-présidence.
Certes, le mode de désignation du président comporte quelques complexités supplémentaires. Si de nombreux candidats se partagent les voix des grands électeurs ou que deux candidats obtiennent le même nombre de voix, c’est à la Chambre des représentants qu’il incombe de désigner le président. En outre, il est possible qu’un candidat obtienne la majorité des suffrages exprimés par le peuple à l’échelle nationale, mais que le collège électoral en choisisse un autre. De tels cas de figure sont très improbables. Dans pratiquement toutes les élections récentes, le candidat élu à la présidence est celui qui a remporté la majorité des suffrages populaires, la majorité des États et la majorité requise au collège électoral.
Le collège électoral déplaît à la majorité des Américains. Les sondages révèlent que la plupart d’entre eux lui préféreraient un mode de scrutin national direct, jugé plus démocratique.
Toutefois, les auteurs de la Constitution, qui instaurèrent le collège électoral, ne voyaient pas dans cette institution un mécanisme élitiste qui aurait été conçu pour contourner l’opinion publique. Ils étaient convaincus que ce mode de désignation reflétait les sentiments du peuple.
En concevant un mode de désignation présidentielle fondé sur la volonté du peuple, les auteurs de la Constitution réglaient en même temps deux autres questions. En premier lieu, ils entendaient garder la présidence indépendante du corps législatif et des États. En second lieu, ils cherchaient à garantir l’élection d’un candidat qui aurait une envergure nationale.
Outre ces deux conséquences voulues, le collège électoral joue aujourd’hui un autre rôle auquel les auteurs de la Constitution n’avaient pas pensé : il constitue un rempart qui protège le régime bipartite des États-Unis.
La garantie de l’indépendance de la présidence
Lors de l’assemblée constituante de 1787, les fondateurs des États-Unis pesèrent le pour et le contre d’un grand nombre de modes d’élection du président. Ils finirent par se mettre d’accord sur le système du collège électoral alors que les délibérations tiraient à leur fin. Leur choix du mode de désignation du président était lié aux pouvoirs et à la composition du corps législatif, autrement dit du Congrès. Ce n’est qu’après avoir trouvé un terrain d’entente sur la forme à donner au Congrès qu’ils réfléchirent sérieusement à la question de l’élection d’un président.
Le compromis auquel ils aboutirent au sujet de la forme du Congrès influença considérablement la tournure que prit le collège électoral. La grande question du jour concernait la représentation des divers États, petits et grands, au corps législatif. Il fut décidé d’adopter un régime bicaméral, composé d’une Chambre des représentants et d’un Sénat. À la Chambre des représentants, les États seraient représentés proportionnellement à la taille de leur population, leurs représentants étant élus par le peuple au suffrage direct, étant entendu qu’à l’époque le suffrage n'était pas aussi universel qu'à l'heure actuelle. Au Sénat, chaque État serait représenté de manière égale. Le Delaware, qui est un État de petite taille, aurait donc autant de sénateurs, à savoir deux, que la Virginie, d’une superficie nettement plus étendue, et ceux-ci seraient élus par le corps législatif de chaque État. En vertu d’un amendement ultérieur de la Constitution, les sénateurs sont aujourd’hui élus au suffrage universel direct.
Une fois ce compromis négocié, les auteurs de la Constitution s’employèrent à garantir que le président disposerait de pouvoirs et d’un prestige suffisants pour être indépendant du Congrès. Leur conception s’opposait diamétralement aux principes qui sous-tendent les régimes parlementaires. Dans le système américain, le président ne serait pas issu du Congrès et il ne serait pas le chef non plus d’un parti parlementaire. Les auteurs de la Constitution étaient convaincus du bien-fondé de la séparation des pouvoirs. S’il incombait au Congrès de désigner le président, ce dernier lui serait redevable, en particulier si le président allait briguer le renouvellement de son mandat. Les auteurs de la Constitution craignaient qu’un président élu par le Congrès ne cherche tellement à plaire à cette institution qu’il en deviendrait le porte-parole au lieu d’être une voix indépendante.
De même, les auteurs de la Constitution ne voulaient pas laisser aux États le droit de choisir directement le président. À la place, ils mirent au point un système – le collège électoral – en vertu duquel chaque État nommerait un certain nombre de grands électeurs. Il appartiendrait au corps législatif des États de déterminer les modalités de désignation de ces grands électeurs. Lors des premières élections présidentielles, quelques États prirent la décision de faire élire les grands électeurs par le peuple ; d’autres eurent recours à des élections populaires au niveau des circonscriptions, de sorte que les voix des grands électeurs pouvaient être réparties entre plusieurs candidats ; et d’autres encore confièrent la nomination des grands électeurs à leur corps législatif, court-circuitant ainsi les élections populaires. Au cours des quarante premières années de la République, la plupart des États finirent par donner au peuple le droit de choisir ses grands électeurs et ils adoptèrent la règle dite « winner-take-all », selon laquelle le gagnant de la majorité des suffrages populaires dans un État se verrait attribuer la totalité des voix des grands électeurs dans cet État.
Une autre caractéristique des grands électeurs mérite d’être signalée. Dans chaque État, les grands électeurs se réunissent pour voter en faveur du président de leur choix, mais l’ensemble des grands électeurs de tous les États ne siègent pas dans un organisme national.
L’attribution des grands électeurs aux États reflétait le compromis forgé au sujet du Congrès, chaque État ayant droit à un nombre de grands électeurs égal à celui de ses élus à la Chambre des représentants et au Sénat. Ainsi, les plus petits États auraient chacun 3 grands électeurs, l’un pour son représentant et les deux autres pour ses sénateurs. De nos jours, l’État le plus peuplé, en l’occurrence la Californie, dispose de 55 grands électeurs – 53 pour ses représentants et 2 pour ses sénateurs. L’attribution finale est largement proportionnelle à la population, les États les plus grands ayant plus de grands électeurs que les États les plus petits, encore que les petits États soient quelque peu surreprésentés au collège électoral en raison du principe de l’égalité des États au Sénat.
L’élection d’une personnalité d’envergure nationale
Le choix de George Washington comme premier président des États-Unis était un secret de polichinelle parmi les auteurs de la Constitution. Tout le monde voyait en lui un héros national, et il brigua deux fois la présidence sans se heurter à la moindre opposition.
Toutefois, les fondateurs du pays craignaient qu’après Washington très peu d’hommes d’envergure nationale ne soient capables d’obtenir les suffrages des États qui se trouvaient isolés en raison de la médiocrité des moyens de transport et à cause de l'esprit de clocher. À l’origine, le collège électoral fut créé pour encourager la sélection d’une personnalité nationale. Au départ, en effet, les grands électeurs avaient chacun droit à deux voix, mais ils ne pouvaient en accorder qu’une à un candidat issu de leur État. Le candidat qui obtenait la majorité des suffrages était élu président, tandis que celui qui arrivait en deuxième position devenait vice-président.
Dans l’esprit des auteurs de la Constitution, les grands électeurs pourraient être tentés d’attribuer l’une de leurs deux voix à un « enfant chéri » de leur État, mais ils seraient bien obligés d’accorder la seconde à une personnalité de renommée nationale.
Outre cette caractéristique, le collège électoral tel qu’il avait été conçu à l’époque excluait la mainmise systématique d’un parti politique sur les deux postes à pourvoir, la présidence et la vice-présidence. Le candidat qui arriverait en deuxième position pouvait être issu d’une région ou d’une faction autres que celles du président. Autrement dit, c’est comme si en 2004 le candidat républicain, George W. Bush, avait été élu à la présidence et son rival démocrate, John Kerry, à la vice-présidence.
Une telle formule encouragea effectivement les grands électeurs à faire porter leur choix sur des personnalités d’envergure nationale. John Adams et Thomas Jefferson, deux rivaux qui faisaient l’un et l’autre partie du gouvernement de George Washington, s’imposèrent sur la scène nationale.
Toutefois, l’idée d’un gouvernement en marge des partis politiques ne fit pas long feu. John Adams et Alexander Hamilton furent rangés dans le camp des fédéralistes, tandis que Thomas Jefferson et James Madison trouvèrent place dans celui des républicains démocrates (le précurseur du parti démocrate d’aujourd’hui). Le collège électoral des premiers temps, au sein duquel chaque grand électeur avait droit à deux voix, avait du mal à fonctionner dans un système où s’immisçaient des partis.
Lors de l'élection présidentielle de 1800, Thomas Jefferson se présenta en tant que candidat du parti républicain démocrate, avec Aaron Burr pour colistier. Ils l’emportèrent sur le président sortant, le fédéraliste John Adams, et son colistier, Charles Pinckney. Mais tous les grands électeurs qui avaient donné leur première voix à Thomas Jefferson accordèrent la seconde à Aaron Burr. Indubitablement, l’intention des grands électeurs était de voir Jefferson président et Burr vice-président, mais les deux hommes sortirent ex-aequo du scrutin. Il incomba alors à la Chambre des représentants, dominée à l’époque par les fédéralistes, de trancher. Le Congrès devint le théâtre de machinations, de la part tant du parti fédéraliste que d’Aaron Burr, et une période d’incertitude plana quant au choix du futur président. Au bout du compte, la sagesse l’emporta, et Thomas Jefferson fut élu président par la Chambre des représentants. Cet épisode fut à l’origine de l’adoption du XIIe amendement de la Constitution, lequel stipule que les deux voix des grands électeurs seront accordées l’une au candidat qu’ils souhaitent voir président et l’autre au candidat qu’ils souhaitent voir vice-président.
Le régime bipartite
Les auteurs de la Constitution n’avaient pas en tête d'instituer un régime qui serait fondé sur des partis politiques, et il n’était pas dans leur intention que le collège électoral serve à en encourager un. Au fil du temps, pourtant, c’est bien se qui se passa : le collège électoral a renforcé le système bipartite des démocrates et des républicains.
En premier lieu, les États adoptèrent la règle du « winner-take-all », qui a pour effet d'exiger que le parti soit suffisamment fort pour recueillir la majorité des suffrages dans l’État, et non pas simplement un pourcentage respectable.
En second lieu, le collège électoral fait que, pour accéder à la présidence, les candidats doivent l'emporter dans des États situés dans diverses parties du pays. Personne ne pourrait recueillir la majorité des voix des grands électeurs en ne remportant les élections que dans le sud ou le nord-est du pays. De fait, pratiquement tous les candidats récents à la présidence qui ont été élus par le collège électoral avaient été victorieux dans la majorité des États.
Après les élections de 1800, autrement dit après la modification du collège électoral, la Chambre des représentants ne fut appelée qu’une seule fois à désigner le président parce qu'aucun candidat n’avait réussi à obtenir la majorité des voix au collège électoral. C’était en 1824, quand le système des partis en était encore au stade des balbutiements.
En 1860, le candidat républicain, Abraham Lincoln, fut porté à la présidence en ayant obtenu la majorité relative des suffrages populaires, moins de 40 %, parce qu’il avait bénéficié de la fracture du parti démocrate et de la présence de multiples candidats. Cela ne l’avait cependant pas empêché d’obtenir la majorité absolue au collège électoral.
De temps à autre, il arrive qu’un candidat d’un parti tiers, tel l’ancien président Théodore Roosevelt qui s’était présenté en 1912 contre son protégé, le président sortant William Howard Taft, remporte des États et des voix au collège électoral. Néanmoins, aucun candidat d’un parti tiers ne fut jamais porté à la présidence, et ces partis tendaient à disparaître rapidement parce qu’ils n’avaient pas les reins suffisamment solides pour soutenir l’effort national qui s’impose afin de remporter la présidence ou un nombre non négligeable de sièges au Congrès.
Depuis 1972, pas un seul candidat d’un parti tiers n’a obtenu la majorité absolue dans ne serait-ce qu’un État. Même Ross Perot, qui avait décroché près de 20 % des suffrages populaires en 1992, n’avait pas réussi à obtenir la majorité relative dans un seul État.
L’épreuve du temps
On a souvent tenté de changer le collège électoral et d’adopter un système classique de suffrage universel direct. Depuis sa création, le collège électoral a été modifié de manière formelle par amendement à la Constitution et de manière informelle sous l’effet de ses interactions avec les divers systèmes de partis qui se sont succédé. Les auteurs de la Constitution verraient aujourd’hui dans le collège électoral une institution respectueuse de la séparation des pouvoirs, le président étant élu indépendamment du Congrès et des États.
Ils n’avaient pas pressenti la montée des partis politiques, mais ils voulaient que la présidence soit réservée à des personnalités d’envergure nationale ; de fait, le collège électoral rend difficile l’élection de candidats issus de partis tiers ou de factions régionales ou dont la notoriété ne s’étend pas à tout le pays.
Somme toute, le collège électoral remplit toujours la même fonction : il assure l’élection à la présidence d’un candidat qui jouit d’un large soutien populaire, qui est indépendant du Congrès et dont la notoriété est nationale.
Les opinions exprimées dans le présent article ne représentent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.
