Élections 2008 | Le peuple américain choisit ses dirigeants
14 octobre 2008
Les pouvoirs du président
Michael Jay Friedman
La Constitution des États-Unis énonce les pouvoirs du président. Elle est toutefois suffisamment souple pour permettre à chaque président en exercice d'ajuster l'ampleur de son rayon d'action en fonction de sa propre conception du gouvernement et des besoins du moment.
Michael Jay Friedman est rédacteur du Bureau des programmes d'information internationale du département d'État des États-Unis. Il est titulaire d'un doctorat d'histoire de la politique et de la diplomatie des États-Unis.
Les hommes qui ont exercé les fonctions de président des États-Unis - et jusqu'à présent il s'est toujours agi d'hommes et non de femmes - ont exprimé des vues divergentes sur cet exercice. C'est ainsi que Grover Cleveland, président durant les années 1885-1889 et 1893-1897, a déclaré : « Les affaires de la vie quotidienne paraissent bien ennuyeuses et banales après ce long exercice du pouvoir. » Théodore Roosevelt (1901-1909) avait tellement apprécié l'influence que lui conféraient ses fonctions qu'il abandonna sa retraite pour se présenter une nouvelle fois devant les électeurs. Toutefois, pour James Polk (1845-1849) la présidence « n'est pas une sinécure ». Enfin, Ulysses Grant (1869-1877) a tout simplement déclaré : « Je n'ai jamais voulu quitter un poste avec autant d'impatience que celui de président. »
Quels sont donc les pouvoirs du président, et comment ont-ils évolué au fil du temps ? Des générations d'écoliers américains apprennent que le Congrès adopte les lois et que le président les fait appliquer. Il ne s'agit là qu'un des aspects de ces pouvoirs. Source des pouvoirs du président, la Constitution des États-Unis est un document concis, qui n'entre pas dans le détail (la Constitution envisagée pour l'Union Européenne est 35 fois plus volumineuse). Sous réserve toujours des mécanismes de contrôle et d'équilibre des pouvoirs mis en œuvre par les pouvoirs législatif et judiciaire, elle donne au président suffisamment de latitude pour déterminer l'ampleur de ses compétences en fonction de sa conception du gouvernement et des besoins du moment.
L'article II de la Constitution commence comme suit : « Le pouvoir exécutif sera confié à un président des États-Unis d'Amérique. » Il prévoit la durée du mandat du président (quatre ans) et dresse la liste de ses pouvoirs. Le président :
• est le « commandant en chef » des forces armées ;
• a le pouvoir d'accorder « des sursis et des grâces en cas d'infraction pour offenses contre les États-Unis » ;
• peut conclure des traités « sur l'avis et avec le consentement du Sénat, sous réserve de l'approbation des deux tiers des sénateurs présents ». Il nomme les ambassadeurs et les juges à la Cour suprême, sous réserve de confirmation par la majorité du Sénat, et il désigne l'ensemble des autres « ministres publics (...) et fonctionnaires des États-Unis » ;
• recommandera de temps à autre au Sénat « telles mesures qu'il estimera nécessaires et expédientes » ;
• peut opposer son veto aux textes de loi adoptés par le Congrès, qui pourra passer outre par un vote à la majorité des deux tiers du Sénat et de la Chambre des représentants (article I, section 7).
L'article II est donc empreint de souplesse, alors que les autres dispositions de la Constitution ont en général pour effet de limiter les pouvoirs de l'ensemble des organes fédéraux, y compris ceux du président. Le président Calvin Coolidge (1923-1929) s'est ainsi contenté d'exercer ses pouvoirs en donnant à l'occasion une orientation. Il avait d'ailleurs résumé sa conception du gouvernement en déclarant : « Nous avons suffisamment de lois. Je n'ai pas besoin d'en promulguer de nouvelles. »
Toutefois, même les présidents enclins à interpréter leurs pouvoirs de manière stricte ont découvert que les affaires de l'État ne pouvaient que les conduire à prendre des positions plus marquées. Le premier président, George Washington (1789-1797), a commencé par interpréter de manière littérale l'article selon lequel il devait rechercher l'avis du Sénat lors de la négociation des traités. Le 22 août 1789, il s'est donc présenté en personne au Sénat, sabre au flanc, afin de demander des instructions spécifiques pour négocier un traité avec les indiens Creek. Après que les sénateurs eurent déposé une série de résolutions contradictoires, John Quincy Adams, lui-même futur président (1825-1829), confia à son journal que, en quittant le Sénat, Washington avait fait la remarque qu'il préférerait être damné que de s'y rendre à nouveau. Depuis lors, l'exécutif a toujours négocié les traités avant de les soumettre à l'examen du Sénat.
Au-delà d'une certaine fluctuation des pouvoirs du président dans les limites de la Constitution, les défis intérieurs et extérieurs se sont traduits par une tendance à l'élargissement des compétences de l'exécutif. À titre d'exemple, le président Franklin Roosevelt (1933-1945) obtiendra l'accord du Congrès pour la plupart de ses programmes du New Deal, pendant la dépression des années 1930. Ces programmes administrés par de nouveaux organismes relevant de l'exécutif ont remanié l'économie du pays en profondeur, tout en contribuant à renforcer les pouvoirs du président. De même, l'émergence des États-Unis en tant que superpuissance au XXe siècle a renforcé les pouvoirs du président en tant que commandant en chef des forces armées.
Cette évolution n'a pas eu lieu sans contestation. En 1935, la Cour suprême a déclaré inconstitutionnelle la loi intitulée « National Recovery Act ». Le président Roosevelt s'est insurgé en vain contre l'annulation de ce texte de loi essentiel du New Deal. Les contours des compétences présidentielles en matière de déploiement des troupes américaines en l'absence de toute déclaration de guerre de la part du Congrès restent également un sujet de désaccord politique.
La complexité des textes de loi modernes a, elle aussi, contribué à renforcer les pouvoirs du président. Considérons par exemple la loi de 1974 sur l'eau potable. Le Congrès souhaitait établir des normes minimales de qualité de l'eau potable distribuée par des réseaux publics. Il a toutefois délégué à l'Agence fédérale de protection de l'environnement (EPA) la responsabilité d'établir ces normes. L'EPA est un organisme public relevant du pouvoir exécutif. Il est normal que le Congrès autorise l'EPA et d'autres organismes équivalents à promulguer les règlements d'application des lois et à les faire respecter. Le Congrès peut d'ailleurs annuler tout règlement. Le foisonnement de ces textes est toutefois tel que le Congrès ne saurait les examiner tous. Il s'ensuit que l'État administratif moderne donne lieu à par un nouveau glissement des responsabilités en faveur de l'exécutif, et donc du président.
En conclusion, on peut dire que, en limitant les pouvoirs du président tout en lui accordant la souplesse et la robustesse nécessaires pour faire face aux défis modernes, la Constitution en a fait l'une des clés de voute durables de la démocratie vécue par le peuple américain.
