Élections 2008 | Le peuple américain choisit ses dirigeants
24 décembre 2008
La transition d'un premier mandat présidentiel à un second
John Burke
Il existe une probabilité assez forte qu’un président en exercice, s'il a le droit de briguer un second mandat, soit effectivement réélu. Les seconds mandats présentent des difficultés particulières, qui ne sont pas insurmontables, même si certains présidents ont obtenu de meilleurs résultats que d’autres. Comme pour les premiers mandats, le succès repose sur une bonne préparation durant la période de transition.
John Burke est professeur à l’université du Vermont. C'est un spécialiste des sujets ayant trait à la politique américaine, à la présidence des États-Unis, à l'éthique et aux affaires publiques. Il a publié plusieurs articles consacrés aux périodes de transition présidentielle, ainsi que deux livres : Becoming President: The Bush Transition 2000-2003 et Presidential Transitions: From Politics to Practice (ce second ouvrage étant consacré aux débuts du mandat des présidents Carter, Reagan, Bush père et Clinton, et à leur période de transition).
La période de transition des présidents élus pour la première fois a fait l'objet de nombreuses études, mais les présidents réélus après un premier mandat se heurtent également à des difficultés particulières lors de la préparation de leur second mandat. Huit des 19 présidents américains ayant occupé leurs fonctions depuis 1900 ont été réélus (y compris William McKinley et Richard Nixon qui n’ont pas terminé leur second mandat). En outre, 4 vice-présidents ayant remplacé un président en cours de mandat ont été élus ultérieurement : Théodore Roosevelt, Calvin Coolidge, Harry Truman et Lyndon Johnson. Il existe donc une probabilité assez forte qu’un président en exercice doive se préparer à un nouveau mandat, du moins s'il a le droit de se porter candidat.
La transition d’un premier mandat à un second est plus aisée à certains égards. Les présidents en exercice n’ont pas à trouver dans l’urgence des candidats aux différents postes à pourvoir à la Maison-Blanche, au gouvernement et dans les ministères. Il faut se rappeler qu'il ne s'écoule qu'environ 75 jours entre la date de l'élection présidentielle, en novembre, et l'entrée en fonction du président le 20 janvier. L'avantage dont bénéficient les présidents réélus se manifeste notamment pour les nominations dans les ministères et dans les organismes publics. Les hauts responsables peuvent conserver leurs fonctions si le président le souhaite ou être remplacés au moment où le président le décide. Cet avantage est appréciable. Autre avantage, le Sénat n'a pas à entériner la nomination des ministres et des chefs de directions ministérielles qui conservent leurs fonctions.
Les présidents élus pour la première fois ont en revanche peu de temps pour choisir et désigner les membres de leur gouvernement. En effet, contrairement à de nombreux régimes parlementaires, le régime présidentiel américain ne prévoit pas de cabinet fantôme. Fort heureusement, le Sénat entérine en général assez rapidement la nomination des ministres choisis par le président. Les nominations des chefs des directions ministérielles posent plus de difficultés. Il s’écoule en moyenne 8 mois entre la désignation des candidats et la validation du Sénat. Un président nouvellement élu doit donc souvent prendre son mal en patience avant de disposer d'une équipe complète, alors qu'un président réélu dispose immédiatement de la plupart des collaborateurs dont il a besoin.
A la Maison-Blanche, les postes pourvus sous réserve de validation par le Sénat sont peu nombreux, mais les présidents qui entament un second mandat semblent bénéficier d’un avantage lorsqu’il s’agit de nommer les quelque 1.500 à 2.000 membres du personnel des services de la présidence. Les plus efficaces et les plus appréciés d’entre eux peuvent être maintenus dans leurs fonctions, voire être promus. Par ailleurs, ils n’ont pas à subir le difficile apprentissage auquel sont généralement soumis les novices choisis par un président élu pour un premier mandat. La mémoire institutionnelle transmise lorsqu'un président aborde un second mandat disparaît en général lorsqu’un nouveau président prend la tête du pays.
A chaque président sa méthode…
Il n’est pas étonnant que les présidents réélus gèrent la transition comme ils l'entendent. Ils disposent en effet d’une grande liberté dans le choix de leurs équipes et ne sont pas pressés par le temps. Pour Dwight Eisenhower, qui exercera deux mandats de 1953 à 1961, la continuité était prioritaire. Il n’effectuera aucun changement important parmi ses collaborateurs les plus proches lors de sa seconde entrée en fonction en 1957 (à l'exception du retour de Robert Cutler au poste de conseiller pour la sécurité nationale). Il remplacera toutefois 3 de ses 10 ministres durant son second mandat, mais bien après 1957.
Après sa réélection en 1972, Richard Nixon exigera la démission de tous les ministres et personnels politiques qu'il avait nommés lors de son premier mandat. Il remaniera profondément son gouvernement, mais laissera en général à leur poste ses collaborateurs de moindre importance. Huit des 11 ministres de l’époque ne seront pas renouvelés dans leurs fonctions. Deux autres seront remplacés en fin d’année, lorsqu'éclatera le scandale du Watergate. Deux conseillers très proches du président, H.R. Haldeman et John Ehrlichman, seront maintenus dans leurs fonctions, avant d’être emportés par la tourmente du Watergate. Henry Kissinger conservera en revanche son poste de conseiller pour la sécurité nationale.
Ronald Reagan et Bill Clinton feront des changements importants au sein de leur gouvernement respectif et du personnel politique durant leur second mandat. Ils nommeront chacun un nouveau secrétaire général et un nouveau conseiller pour la sécurité nationale (en 1985 dans le cas de Ronald Reagan). Ronald Reagan remplacera 7 de ses 13 ministres, et Bill Clinton 8 des siens (sur 14 à l'époque). Après des départs normaux au cours de son premier mandat, Georges W. Bush conservera la plupart de ses principaux collaborateurs pour son second mandat. Ce sera notamment le cas d’Andrew Card, secrétaire général, de Dan Bartlett, responsable de la communication, de Josh Bolten, responsable du bureau du budget, et de Karl Rove, conseiller spécial du président. Neuf ministres seront en revanche remplacés (sur 15 à l’époque).
En fait, les présidents réélus ont à faire des choix de personnel difficiles :
les collaborateurs de qualité souhaitent souvent quitter le secteur public après le premier mandat ;
les personnes susceptibles d’être nommées aux postes disponibles sont souvent moins talentueuses ou moins intéressées par le service public que leurs prédécesseurs ;
ceux qui conservent leurs fonctions ou qui bénéficient d'une promotion risquent d'être plus fidèles aux intérêts de leur ministère qu'aux intérêts politiques du président ;
les groupes de pression demandent souvent la nomination de telle ou telle personne de manière plus combative et plus efficace que lors du premier mandat.
Les difficultés d'ordre politique
S’ils ont l’avantage de pouvoir nommer leurs collaborateurs sans être trop pressés, les présidents réélus se heurtent toutefois à des difficultés particulières : leur influence politique diminue, l'opposition se fait plus vigoureuse et les médias sont moins complaisants. Au bout du compte, les résultats du second mandat sont en général plus modestes. La limite de deux mandats établie par le XXIIe amendement de la Constitution des Etats-Unis, adopté en 1951, a contribué à saper l'influence politique des présidents qui ont succédé à Harry Truman. De nos jours, on qualifie souvent les présidents exerçant un second mandat de « canard boiteux », et cela dès leur réélection. Ceci est particulièrement vrai si le président est réélu de justesse, comme ce fut le cas de Woodrow Wilson en 1916 et de Bill Clinton en 1996 (tous deux réélus avec 49,2 % des suffrages). Il en aura été de même de George Bush, réélu en 2004 avec seulement 50,7 % des suffrages.
Même lorsqu'ils remportent l'élection avec une marge importante, les présidents réélus sont souvent handicapés par l’absence d’une victoire décisive de leur parti aux élections législatives. Le parti du président perd souvent des sièges à cette occasion ou obtient des résultats inégaux en perdant des sièges dans une chambre tout en en gagnant dans l'autre. En 1916, le parti démocrate de Woodrow Wilson perdra 9 sièges à la Chambre des représentants et 3 sièges au Sénat. En 1956, Dwight Eisenhower perdra 2 sièges à la Chambre des représentants. Le parti de Richard Nixon obtiendra 12 sièges supplémentaires à la Chambre des représentants en 1972, mais en perdra 2 au Sénat. Des résultats comparables seront obtenus par Ronald Reagan en 1984 (14 représentants supplémentaires, 2 sénateurs en moins) et par Bill Clinton en 1996 (9 représentants supplémentaires, 2 sénateurs en moins). Trois de ces présidents avaient pourtant été réélus avec un fort soutien populaire : Eisenhower (57,4 %), Nixon (60,7 %) et Reagan (58,8 %). En 2004, le parti républicain réussira à obtenir 7 sièges supplémentaires à la Chambre des représentants et 4 au Sénat, bien que George W. Bush n’ait été réélu que de justesse. Bilan : depuis le début du XXe siècle, seul Franklin Roosevelt a réussi à remporter l'élection présidentielle avec une marge incontestable, en 1936, tout en obtenant la victoire de son parti dans les deux chambres du Congrès (11 sièges supplémentaires à la Chambre des représentants et 6 au Sénat).
On notera que les vice-présidents ayant accédé à la présidence en raison de l’interruption du mandat de leur prédécesseur obtiendront de meilleurs résultats lors de leur propre élection : Théodore Roosevelt sera élu avec 56,4 % des suffrages en 1904, son parti obtenant 44 sièges supplémentaires à la Chambre des représentants (le Sénat n’était pas élu par un vote populaire à cette époque). De bons résultats seront également obtenus par Harry Truman en 1948 (75 sièges supplémentaires à la Chambre des représentants et 9 au Sénat, le président recevant 49,6 % des suffrages) et par Lyndon Johnson en 1964 (61,1 % des suffrages, 36 sièges supplémentaires à la Chambre des représentants et 2 au Sénat).
Les conséquences politiques
L’écart entre le résultat de l'élection présidentielle et le résultat des élections législatives interdit souvent au président réélu de faire état d’un mandat lui permettant d’imposer ses idées au Congrès, même lorsqu'il a remporté une forte majorité des suffrages. Par ailleurs, à la différence des présidents élus pour un premier mandat, les présidents réélus ne jouissent pas d’un état de grâce. Ils doivent donc choisir leurs projets législatifs avec circonspection : leur capacité à faire adopter leurs propositions diminue au fur et à mesure que se rapproche la fin de leur mandat. Les compromis politiques et les concessions se multiplient, et l’opposition s’enhardit. Bien souvent, les projets adoptés correspondent au reliquat du programme du premier mandat. La probabilité qu’un projet nouveau et ambitieux soit adopté n’est pas très forte.
Les présidents réélus disposent d’ailleurs de peu de temps pour faire adopter leurs projets législatifs. Des élections législatives ont lieu deux ans seulement après l’élection présidentielle, et les résultats sont généralement mauvais pour la Maison-Blanche. Depuis 1906, aucun président à l’exception de Bill Clinton n’a su augmenter au cours de son second mandat le nombre de sièges détenus par son parti politique, que ce soit au Sénat ou à la Chambre des représentants. Encore l’exploit de Bill Clinton n’a-t-il concerné que la Chambre des représentants, où le parti démocrate a pu gagner 5 sièges (la répartition des sièges au Sénat étant restée inchangée).
Que peut-on dire, dans ces conditions, aux présidents qui préparent le calendrier législatif de leur second mandat ?
Le premier mandat est en général consacré à des objectifs de politique intérieure. Il faut savoir qu’il sera plus difficile de former des coalitions efficaces dans ce domaine au cours d’un second mandat, particulièrement si les projets choisis sont sujets à controverse.
Les présidents réélus obtiennent en général de meilleurs résultats en politique étrangère, même si le Congrès est moins enclin à suivre leurs recommandations que par le passé.
De nombreux présidents ont succombé à l’ivresse de leur réélection. Ils se sont montrés trop confiants (on citera le plan de Franklin Roosevelt pour le remplacement des juges à la Cour Suprême) ou ont fait des erreurs grossières (la réaction du président Nixon au scandale du Watergate, le programme Iran-Contra de Ronald Reagan).
Les projets législatifs ambitieux doivent être présentés dès le début du second mandat. Canard boiteux, le président voit son influence décliner avec le temps. L’influence de son parti risque de diminuer au Congrès, où l’opposition a toutes chances de se renforcer.
Naturellement, le fait d'être réélu représente un succès personnel pour tout président, mais ce succès est insuffisant pour assurer la réussite du second mandat présidentiel. Ce second mandat présente des difficultés particulières, qui ne sont toutefois pas insurmontables, même si certains présidents obtiennent de meilleurs résultats que d’autres. Comme pour le premier mandat, le succès repose sur une bonne préparation durant la période de transition, et également sur une nouvelle approche. Les présidents en exercice ont raison d’attacher une grande importance à la préparation de la transition, mais ils doivent aussi comprendre pourquoi cette tâche se présente différemment pour un second mandat.
Les opinions exprimées dans le présent article ne représentent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.
