Élections 2008 | Le peuple américain choisit ses dirigeants
18 décembre 2008
Les défis à relever par le nouveau gouvernement
Kurt Campbell
Si les présidents nouvellement élus se sont de tout temps heurtés à des questions difficiles, et bien que beaucoup d’entre eux aient commis des erreurs, la République a toujours survécu.
Kurt Campbell est président-directeur général du Center for a New American Security. Il tient à remercier Whitney Parker et George Mitchell des travaux de recherche qu’ils ont faits pour l’aider à rédiger le présent article. Celui-ci se fonde sur l’ouvrage de Kurt Campbell et James Steinberg publié en novembre 2008, aux éditions Brookings Press, sous le titre Difficult Transitions : Foreign Policy Troubles at the Outset of Power.
La transmission de pouvoir du président sortant à son successeur offre à ce dernier l’occasion de procéder à des changements et à des réévaluations, mais c’est aussi une période qui comporte de gros risques. Quand il aura prêté le serment traditionnel d’entrée en fonction le 20 janvier 2009, Barack Obama sera obligé de faire face à deux guerres en cours en Irak et en Afghanistan, à une crise financière qui ne cesse de s’aggraver au point de menacer de déstabiliser l’économie mondiale, au dossier des programmes nucléaires de l’Iran et de la Corée du Nord, à l’intensification des tensions avec la Russie et à la complexité croissante des relations avec la Chine, sans parler des spectres des changements climatiques, de la pauvreté mondiale et des conflits en Afrique.
Si les grandes questions de sécurité nationale qui tiennent de la gageure n’ont en soi rien de nouveau dans les périodes de transition, plusieurs raisons font que, cette fois-ci, les risques sortent de l’ordinaire. En premier lieu, le caractère pressant et l’ampleur des menaces à l’ère de la mondialisation n’ont jamais été aussi marqués : les effets d’une attaque biologique ou d'un krach boursier peuvent se faire sentir dans le monde entier en l’espace de quelques minutes. En second lieu, l’interdépendance internationale croissante sur les plans tant militaire qu’économique, conjuguée au resserrement des liens transnationaux, fait qu’il est pratiquement impossible qu’un nouveau président soit parfaitement informé, à son arrivée à la Maison-Blanche, sur toutes les zones susceptibles de revêtir une importance stratégique. En troisième lieu, la transition sera probablement la plus complexe de l’histoire du pays. Barack Obama prendra la tête d’un dispositif de sécurité nationale qui a été considérablement élargi, plusieurs organismes y ayant été rajoutés, tel le ministère de la sécurité intérieure, et qui n’a encore jamais fait l’expérience d’une transition politique.
Ces facteurs, conjugués à d’autres encore, posent des difficultés complexes pour le futur gouvernement. Pour les gérer au mieux, l’équipe de Barack Obama devra se concentrer sur trois questions clés en rapport avec la transition : la réévaluation des engagements pris pendant la campagne électorale, la sélection de collaborateurs et de méthodes d’organisation ainsi que l’établissement d’un programme de travail pour les cent premiers jours de son gouvernement.
Les engagements pris pendant la campagne électorale
L’un des premiers défis de la phase de transition se fait jour bien avant l’élection du mois de novembre, quand les candidats sont encore en pleine campagne électorale. Les engagements pris à la hâte reviennent souvent hanter le candidat qui s’installe à la Maison-Blanche.
Le président nouvellement élu peut être amené à réévaluer les promesses faites pendant la campagne électorale après avoir été mis au courant des dossiers de sécurité nationale par les échelons les plus élevés du gouvernement. S’il ne donne pas suite à l’un de ses engagements, il risque de paraître faible, ce qui sape sa crédibilité. Toutefois, s'il s'accroche à un engagement imprudent au vu d’informations nouvellement acquises, il s’expose à des conséquences plus graves encore.
Malheureusement, les pressions de la campagne électorale garantissent presqu’à coup sûr que les candidats feront au moins quelques faux pas. S’il peut se révéler nécessaire, à ce stade, de faire des promesses précises pour gagner l’accès à la Maison-Blanche, le candidat qui sera élu président aura besoin de l’appui non seulement d'importants groupes d'intérêt dans le pays, mais aussi de la collaboration de partenaires étrangers. La myriade de propositions et d'aide-mémoire qui émanent d’un imposant réseau de centres de réflexion prêts à donner leur point de vue sur les orientations du futur gouvernement peut à l’occasion revêtir une certaine utilité, mais elle risque aussi d’embrigader les candidats dans des prises de position dont certaines pourraient se révéler malavisées à l’avenir.
Le personnel et les méthodes d’organisation
Une deuxième grande question à résoudre en matière de politique étrangère pendant la phase de transition concerne le choix des personnes qui participeront à la prise des décisions et à la gouvernance ainsi que la mise en place de méthodes à cet égard. Les candidats à la présidence pourraient, avant le jour de l’élection, enquêter sur les personnes qu’ils souhaiteraient éventuellement nommer aux ministères clés, mais ils ne le font pas pour diverses raisons. La superstition, la peur de « se porter la poisse », est une raison, mais les candidats sont obligés de faire face à un certain nombre de questions pressantes pendant la campagne électorale et ils veulent sans doute se garder de fâcher leurs principaux alliés qui seraient mécontents si leur nom ne figurait pas sur la liste des personnes à nommer.
En règle générale, les personnes susceptibles d’être nommées à des postes dans le nouveau gouvernement tombent dans l’une des quatre catégories suivantes : il y a celles qui conservent le poste qu’elles occupaient dans le gouvernement précédent (les « holdovers »), celles qui font partie des amis fidèles du futur président ou qui l’ont conseillé pendant la campagne électorale ( les « loyalists » ou « fidèles »), celles qui ont un statut de vedette (les « all-stars ») et celles qui sont classées dans la catégorie « méritoire » (les « worthies »), chaque catégorie ayant des avantages et des inconvénients. Les « holdovers » offrent une mesure de continuité et de mémoire institutionnelle à la nouvelle équipe, mais leur loyauté n’est pas certaine. Les « fidèles » ont prouvé leur attachement au nouveau président, mais ils posent des risques associés à la « pensée de groupe » quand il faut prendre des décisions. Les « all-stars » apportent une crédibilité immédiate au nouveau gouvernement dans des domaines précis, mais ces personnes ne sont pas nécessairement compatibles avec le style de commandement du président. Les « worthies », personnes bien connues du public, souvent issues du Congrès, apportent elles aussi de la crédibilité, mais elles ne possèdent pas nécessairement une grande expérience en matière de sécurité nationale.
Les choix qui doivent être faits en matière de personnel et de méthodes d’organisation s’appliquent tout aussi bien au bureau du vice-président. Et toutes ces considérations sont à envisager dans le contexte du programme de travail du nouveau gouvernement, toujours en cours d’élaboration.
Les cent premiers jours
Le nouveau président se heurte à un paradoxe troublant une fois que prennent fin les festivités qui ponctuent son entrée en fonction : sa cote de popularité est à son plus haut point alors que ses moyens administratifs sont à leur point le plus faible. Le nouveau président est sur la corde raide et il doit choisir soigneusement ses combats, alliant l’audace à la prudence.
Les revers essuyés au début de cette période, par exemple l'initiative notoire du président Bill Clinton à propos des homosexuels dans les forces armées, qui a sérieusement compromis ses relations avec le ministère de la défense, peuvent mettre un nouveau dirigeant dans l’incapacité de prendre l’élan dont il a besoin pour résoudre les grandes questions de politique générale.
En outre, le nouveau président doit aussi mettre un bémol à son désir de jeter par-dessus bord toute la politique du gouvernement sortant, phénomène baptisé « ABC » par certains observateurs (« Anything But Clinton », tout sauf Clinton) pour ce qui caractérisa le premier mandat du président George W. Bush.
Des conseils au sujet de la phase de transition
Pendant la campagne électorale, les candidats à la présidence doivent, premièrement, se montrer judicieux quand ils font des promesses et se rendre compte qu’ils pourraient être amenés à revenir sur certaines d’entre elles une fois qu'ils sont au pouvoir, armés de nouvelles informations. Deuxièmement, ils doivent se garder de répondre à des questions hypothétiques. Troisièmement, les candidats, aidés par leur état-major, doivent profiter de la campagne électorale pour découvrir leur style de gouvernement et de gestion. Les leçons que tirera le candidat chanceux lui seront bien utiles quand il devra former son gouvernement. Il est toujours possible de prendre de l’avance dans la sélection des principaux hauts responsables sans paraître arrogant. En outre, pendant la campagne électorale, les candidats peuvent établir des groupes consultatifs, officieux ou non, qui pourront le cas échéant devenir des équipes de transition et de gouvernance, comme Ronald Reagan et George H.W. Bush ont su si bien le faire.
Pendant la période officielle de transition, c’est-à-dire entre l’élection et l’entrée en fonction, le président nouvellement élu doit, tout d’abord, prendre des décisions en matière de personnel en gardant à l’esprit la composition globale de son gouvernement. Ensuite, il doit formuler les modalités de prise de décisions en tenant compte des personnalités (et de leurs traits de caractère) qui composeront son gouvernement. Les traits de caractère des personnes choisies et les relations informelles auront une influence sur le succès des démarches et des méthodes qui seront finalement mises en place. L’équipe du président doit veiller à ne pas tomber dans le piège de la « pensée de groupe » (autrement dit, elle doit s’abstenir de nommer un nombre excessif de « fidèles » au détriment des autres catégories), mais elle doit comprendre aussi qu’un excès de diversité risque de paralyser la prise de décisions et de compromettre de solides relations de travail.
Une fois installé à la Maison-Blanche et les rênes du pouvoir entre les mains, le président a intérêt à agir sans tarder pour régler efficacement les vieilles querelles et pour essayer d’accumuler toute une série de victoires modestes, preuves de progrès. Il gagnerait en outre à se donner le temps de s’habituer aux réalités imprévues de son nouveau poste avant de s’attaquer aux questions difficiles et complexes. Bien que ses pouvoirs soient souvent à leur niveau le plus faible pendant les cent premiers jours de son gouvernement, le nouveau président peut malgré tout faire des progrès substantiels s’il tire le meilleur parti de sa « lune de miel ». Il peut prendre, dès la mise en place du nouveau gouvernement, des mesures pour rapprocher les factions notamment dans le domaine de la sécurité nationale.
Quand il entre à la Maison-Blanche, le nouveau président doit avoir déjà mis en place son gouvernement et être prêt dès le départ à gérer les crises qui pourraient se faire jour. En outre, il doit rapidement établir des relations de travail avec le Congrès, avec lequel il doit communiquer souvent. L’équipe de George W. Bush à la Maison-Blanche prit le Congrès à rebrousse-poil en mettant sur pied un dispositif de sécurité nationale largement axé sur l’exécutif, ce qui eut pour effet de créer des tensions avec les alliés républicains du président tant à la Chambre des représentants qu’au Sénat.
Les dangers et les possibilités
L’étude des onze transitions présidentielles qui ont eu lieu aux États-Unis depuis la Seconde Guerre mondiale nous fait comprendre les dangers et les possibilités qui y sont inhérents. Le régime politique des États-Unis comporte un grand nombre de caractéristiques uniques : son équilibre délicat des pouvoirs répartis entre l’exécutif, le législatif et le judiciaire ; le rôle des responsables nommés pour des raisons politiques au sein de l’exécutif ; enfin, une phase de transition présidentielle très différente de celle qui existe dans les régimes parlementaires d’autres pays, comme en Angleterre, et qui est aussi beaucoup plus longue et beaucoup plus complexe.
Et dans un monde où foisonnent les menaces, où l’information circule à la vitesse de l’éclair et où les bureaucraties sont de plus en plus vastes, les transitions présidentielles aux États-Unis sont perçues avec un mélange d’espoir et de trépidation. Le sentiment de trépidation reflète plus que de simples inquiétudes face au changement possible des orientations ; il traduit aussi une certaine angoisse suscitée par le risque de faux pas et de confusion, dont on en a vu des exemples lors de transitions présidentielles antérieures.
Pourtant, malgré les nombreux défis et les bavures épisodiques observés au cours des siècles passés, les transitions présidentielles aux États-Unis se sont déroulées de manière ordonnée et dans la paix, et ce à un degré remarquable. Le respect de la Constitution, la primauté du droit, le scrutin électoral et l’institution de la présidence ont toujours prévalu, même malgré quelques revers de temps à autre. Si les présidents nouvellement élus se sont de tout temps heurtés à des questions difficiles, et bien que beaucoup d’entre eux aient commis des erreurs, la République a toujours survécu. La transition actuelle ne manquera pas de présenter certains des défis les plus grands que les États-Unis aient jamais dû relever, mais l’histoire nous assure que des hommes et des femmes de talent répondront présents à l’appel.
Les opinions exprimées dans le présent article ne représentent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.
