Élections 2008 | Le peuple américain choisit ses dirigeants
17 décembre 2008
Les premières tâches des nouveaux présidents
Stephen Hess
On peut résumer les tâches auxquelles un nouveau président doit s’atteler par l’expression des « trois P » (personnel, processus et politique générale). Le nouveau président doit examiner les engagements qu’il a pris en matière de politique générale pendant sa campagne électorale. Dans quel ordre doit-il les honorer ? Certains prendront du temps. Toutefois, du fait que le président Franklin Roosevelt a abattu une montagne de travail pendant les cent premiers jours de son mandat, tous ses successeurs savent que les médias les jugeront à l’aune de leurs états de service au bout de leurs cent premiers jours au pouvoir.
Stephen Hess est attaché de recherche émérite à l'Institut Brookings et professeur distingué à l’université George Washington, où il donne des cours sur les affaires touchant les médias et sur les affaires publiques. Son dernier ouvrage en date a pour titre What Do We Do Now ? A Workbook for the President-Elect.
Aux États-Unis, l'élection présidentielle a lieu tous les quatre ans, le mardi après le premier lundi de novembre (en 2008, cette date est tombée le 4 novembre), et le candidat victorieux entre en fonction « à midi le vingtième jour de janvier », conformément à la Constitution. Ce décalage entre l’élection et l’entrée en fonction est un phénomène purement américain. Si le président est un nouveau-venu à la Maison-Blanche, cette période suscite un vif intérêt dans le monde entier. Il est arrivé qu’elle s’accompagne de confusion, voire qu’elle se révèle, à l’occasion, lourde de conséquences pour les orientations du gouvernement. Cette situation ne se présente pas dans les régimes parlementaires, où la composition du gouvernement change du jour au lendemain.
Le principe de la période de transition remonte aux premiers temps du pays, au XVIIIe siècle, époque où le mauvais état des routes faisait qu’il était difficile de former rapidement un nouveau gouvernement. De fait, la date de l’entrée en fonction du nouveau président était fixée à l’origine au 4 mars, et ce n’est qu’en 1933 qu’elle a été avancée au 20 janvier. Depuis, les présidents Dwight Eisenhower (élu en 1952), John Kennedy (1960), Richard Nixon (1968), Jimmy Carter (1976), Ronald Reagan (1980), George H.W. Bush (1988), Bill Clinton (1992) et George W. Bush (2000) ont tous eu un peu plus de dix semaines pour former leur gouvernement, avec des résultats au succès variable.
Leur tâche est infiniment plus compliquée que celle d’un premier ministre dans un régime parlementaire, lequel est épaulé par un cabinet fantôme ou un gouvernement en exil dès son entrée en fonction. Le futur président des États-Unis, lui, part de la case zéro. En outre, ce n’est que depuis 1976, suivant l’exemple donné par Jimmy Carter, que les candidats font les moindres préparatifs avant l’élection. On s’accordait à penser, dans les milieux de la politique, que les électeurs verraient d’un mauvais œil les activités donnant à penser que les candidats tenaient leur victoire pour acquise. Aujourd’hui encore, c’est avec la plus grande réserve que toute planification précoce est accomplie.
La sélection des membres du gouvernement
La toute première tâche du président nouvellement élu consiste à sélectionner ses collaborateurs à la Maison-Blanche et les membres de son gouvernement. Cette sélection se révèle beaucoup plus ardue que dans un régime parlementaire. Alors que le premier ministre recrute les membres de son gouvernement parmi ses collègues à l’assemblée législative, le futur président américain embrasse un cercle beaucoup plus vaste, puisqu’il choisit ses collaborateurs et ses ministres non seulement parmi les membres du Congrès, mais aussi parmi les gouverneurs des États, les figures de proue des milieux d’affaires et du monde syndical et les universitaires. Des particuliers et des groupes exercent des pressions à n’en plus finir dans l’espoir d’obtenir un de ces emplois, tandis que la presse se lance dans des conjonctures sans fin. Le gouvernement se compose de quinze ministères, à savoir les ministères des affaires étrangères (département d’État), des affaires intérieures, de l'agriculture, des anciens combattants, du commerce, de la défense, de l'éducation, de l'énergie, des finances, de la justice, du logement et de l'urbanisme, de la santé et des services sociaux, de la sécurité intérieure, des transports et du travail. Chaque ministère a à sa tête un ministre, dont la nomination doit être entérinée par le Sénat, à l’issue d’un vote à majorité simple, avant que celui-ci puisse occuper ses fonctions.
De nos jours, les présidents s’efforcent de former un gouvernement dont les membres « ressemblent au pays ». Exception faite d’une femme qui a fait partie du gouvernement de Dwight Eisenhower, le premier gouvernement de ce dernier ainsi que le gouvernement de John Kennedy et de Richard Nixon se composaient tous d’hommes blancs. Le cabinet de Jimmy Carter et celui de Ronald Reagan comptaient chacun un Afro-Américain, celui de George H.W. Bush un Afro-Américain et deux personnes d'origine latino-américaine. Il faudra attendre la présidence de Bill Clinton pour que la moitié seulement des membres du gouvernement soient des Blancs d’origine européenne. Le gouvernement de George W. Bush reflétera lui aussi une certaine diversité puisqu’on notera la présence de personnes d’origine africaine (département d’État, éducation), asiatique (travail, transports), latino-américaine (logement et urbanisme) et libanaise (énergie).
En outre, les présidents se ménagent une petite marge de manœuvre en élargissant la définition du terme « membre du gouvernement ». Le président Clinton, par exemple, a ainsi conféré ce titre à trois femmes – la représentante permanente des États-Unis auprès de l’ONU, la présidente du Comité des conseillers économiques et la directrice de l’Agence de protection de l’environnement.
Plus que tout autre aspect de la transition, les affaires touchant au personnel font la une des journaux, en particulier lorsqu’un candidat nommé par le président doit se désister à la suite d’éléments troublants révélés dans le cadre de l’enquête sur son passé. Bill Clinton, par exemple, a dû s’y prendre à trois fois pour se trouver un ministre de la justice. Il y a des candidats dont la nomination suscite la polémique et met à l’épreuve l’habileté politique du nouveau président qui doit composer avec le Sénat pour obtenir l’aval de ce dernier. En 1989, le refus du Sénat d'entériner la nomination du ministre de la défense choisi par George H. W. Bush constitua une première : jamais encore cette institution n’avait-elle rejeté la nomination d’un membre du gouvernement d’un nouveau président. Ce sont des moments gênants et dans lesquels d’aucuns voient un signe indicateur du jugement du président.
Des questions d’organisation
D’autre part, le président nouvellement élu doit prendre d’importantes décisions d’ordre organisationnel qui ne présentent généralement guère d’intérêt pour le public. Comment va-t-il organiser son état-major à la Maison-Blanche ? Qui lui rendra des comptes, à lui personnellement, et qui rendra des comptes à son secrétaire général ? Jusqu’à quel point souhaite-t-il intégrer une certaine mesure de tension ou de conflit dans la formulation de sa politique générale ? Quel genre de relation veut-il voir entre son état-major à la Maison-Blanche et son gouvernement ? Quelles nouvelles fonctions ou quels nouveaux services désire-t-il établir à la Maison-Blanche et quels services pourrait-il éventuellement supprimer ? Chaque président a une cause particulière qui lui tient à cœur et qu’il veut promouvoir. Richard Nixon a doté la Maison-Blanche d’un service du bénévolat, Bill Clinton, d’un service des initiatives en faveur des femmes, et George W. Bush, d'un service des initiatives des associations confessionnelles et de proximité.
Aussi peu remarquées soient-elles, certaines de ces décisions peuvent avoir de vastes répercussions. Le président Dwight Eisenhower avait créé à la Maison-Blanche un imposant dispositif de sécurité nationale, mais son successeur, John Kennedy, n’avait pas perdu de temps pour le démanteler, le jugeant par trop encombrant. Or quelques mois après son entrée en fonction, au moment de la désastreuse affaire de la Baie des cochons (la tentative d’invasion de Cuba appuyée par les États-Unis), le président Kennedy avait dû faire face à la crise sans disposer d’une structure opérationnelle à la Maison-Blanche.
On peut résumer les tâches auxquelles un nouveau président doit s’atteler par l’expression des « trois P » (personnel, processus, politique générale). Le nouveau président doit examiner les engagements qu’il a pris en matière de politique générale pendant sa campagne électorale. Dans quel ordre doit-il les honorer ? Certains prendront du temps. Toutefois, du fait que le président Franklin Roosevelt a abattu une montagne de travail pendant les cent premiers jours de son mandat, tous ses successeurs savent que la presse les jugera à l’aune de leurs états de service au bout de leurs cent premiers jours au pouvoir.
En outre, comme la cote de popularité du président atteint son sommet au moment où il entre en fonction, tous les nouveaux chefs de l’exécutif veulent être « prêts à foncer », pour reprendre l’expression du professeur James Pfiffner. Cependant, la réalité leur joue parfois des tours. Bill Clinton avait fondé sa campagne électorale sur la relance de l’économie, mais lors d’une conférence de presse donnée pendant la période de transition il s’était fermement engagé à mettre fin à l’interdiction faite aux homosexuels de servir sous les drapeaux ; cette question qui soulevait les passions (« les homos dans l’armée ») avait dominé les premiers mois de son gouvernement. Comme l’avait noté le professeur Pfiffner à l’époque, Clinton avait été sur le point de trébucher.
Pendant la période de transition, il arrive un moment où le président nouvellement élu se rend à la Maison-Blanche pour s’entretenir avec le président en exercice. S’ils n’appartiennent pas au même parti, la situation peut se révéler délicate. Souvent, le président sortant veut que son successeur s’engage à prendre telle ou telle mesure ou à adopter telle ou telle politique. Ce n’est généralement pas dans l’intérêt du futur président. Franklin Roosevelt n’a pas laissé Herbert Hoover l’impliquer dans ses propositions en faveur de l’aide sociale. Après tout, quelques jours plus tard, Roosevelt pouvait tout simplement introduire les siennes.
Toutefois, en 1980 l’interaction entre le président sortant et son successeur fut d’une autre nature. Le président Jimmy Carter était engagé dans des négociations dont le but visait la libération des otages américains détenus en Iran. Le président nouvellement élu, Ronald Reagan, voulait voir ces négociations aboutir avant son entrée en fonction et il avait fait savoir aux Iraniens qu’ils n’obtiendraient rien de plus de sa part. Les otages furent libérés quelques instants seulement après l'entrée en fonction du nouveau président.
Dans un autre cas, la réunion d’un président sortant et de son successeur eurent des ramifications internationales. Entre sa défaite en novembre 1992 et son départ en janvier 1993, le président George H.W. Bush envoya un contingent de soldats américains en Somalie dans le cadre d’une action humanitaire visant à soulager les souffrances de la population victime d’une guerre civile sanglante. Il sollicita et obtint l’appui du président nouvellement élu, Bill Clinton. « À l’époque, écrit ce dernier dans ses mémoires, le conseiller de M. Bush pour la sécurité nationale, le général Brent Scowcroft, avait dit à Sandy Berger (un collaborateur de Bill Clinton) qu’ils seraient de retour avant mon entrée en fonction. » L’avenir en a décidé autrement. La catastrophe des « Black Hawks » (deux hélicoptères américains abattus au-dessus de Mogadiscio, en Somalie) se produisit le 3 octobre 1993, ce qui amena Bill Clinton à écrire : « La bataille de Mogadiscio m’a hanté. Je me suis dit que je savais ce qu’avait ressenti le président Kennedy après la Baie des cochons. »
Des questions de moindre importance
Les décisions que le président nouvellement élu doit prendre pendant la période de transition ne sont pas toutes aussi lourdes de conséquences. Certaines l’amènent peut-être à se remémorer les raisons qui l’ont poussé à briguer la présidence. Il a le choix entre quatre bureaux ayant appartenu à un président. Lequel le conservateur de la Maison-Blanche devra-t-il installer dans l’« Oval Office » du nouvel occupant des lieux ? Ou le président décidera-t-il de faire venir le sien, comme l’a fait Lyndon Johnson ?
La plupart des présidents accrochent le portrait de certains de leurs prédécesseurs dans le « bureau ovale ». Qui aura droit à la place d’honneur au-dessus de la tablette de marbre de la cheminée ? George Washington ? Abraham Lincoln ? Franklin Roosevelt ?
À midi le 20 janvier, lorsque le nouveau président prêtera le serment d’entrée en fonction sur la terrasse ouest du Capitole, face au « Mall » national, sous les yeux de milliers d'invités et de millions de téléspectateurs à travers le monde, il placera la main sur la Bible, ouverte, s’il le désire, au verset de son choix. Lequel ?
« On t'a fait connaître, ô homme, ce qui est bien ; et ce que l'Éternel demande de toi, c'est que tu pratiques la justice, que tu aimes la miséricorde et que tu marches humblement avec ton Dieu. » Verset choisi par le président Jimmy Carter.
« Heureux les pauvres en esprit, car le royaume des cieux est à eux. Heureux les affligés, car ils seront consolés. Heureux les débonnaires, car ils hériteront la terre. » Verset choisi par le président Ronald Reagan.
Les opinions exprimées dans le présent article ne représentent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.
