2008.09.26

总统的权力

罗斯福总统（中）与丘吉尔（右）和斯大林举行会晤。

迈克尔·弗里德曼撰稿

美国宪法对总统权力有明确规范，但也留与了充分灵活性，使每位在职总统能够根据其治国理念和时代需要界定总统的权限。在处理内忧外患的历史进程中，总统行政权力日趋扩大。

迈克尔·弗里德曼(Michael Jay Friedman)是美国国务院国际信息局(Bureau of International Information Programs at the U.S. Department of State)编辑，拥有美国外交和政治史博士学位。

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美国历届总统──到撰写本文时为止全部为男性──对任总统的经历有各自不同的看法。克利夫兰(Grover Cleveland, 1885-1889年及1893-1897年)曾说："在长期行使权力之后，生活中的日常事务似乎变得平凡琐碎、不足为奇。"西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt, 1901-1909年)对"天字第一号讲坛"(bully pulpit)如此恋恋不舍，以至卸任之后重新复出，再次竞选总统。而波尔克(James K. Polk, 1845-1849年)则认为总统宝座绝无舒适可言。格兰特(Ulysses S. Grant, 1869-1877年)更是直言不讳地说："我从来没有像希望离开总统职位那样希望离开任何一个地方。"

总统有哪些权力？它们如何逐步演变？一代又一代的美国学童从课堂上学到，国会制定法律，总统执行法律。懂得这点固然有益，但仍只是略见一斑而已。美国宪法赋予总统权力，但这部宪法简明扼要，是一部纲领性文件，而不是蓝图(欧盟宪法草案的篇幅至少比它长35倍)。它使每位总统有余地──但要始终受到立法和司法分支的"制衡"──根据个人的治国理念和时代的需要来诠释总统的权限。

宪法第二条规定："行政权力属于美利坚合众国总统。" 宪法规定总统任期为四年，并阐明了总统的几项权力：

-- 总统是武装部队的"总司令"；

-- 总统有权给违法者赐缓刑和特赦；

尼克松总统1972年登上长城，标志着美国同中国外交关系解冻。

--总统有权缔结条约，但须争求到"出席的参议员中"三分之二人的"意见和同意"；有权任命大使和最高法院法官，但须得到参议院多数成员的确认；有权任命其他所有"公使"以及"合众国官员"；

-- 总统应"经常……向[国会]提出他认为必要和适当的措施"；

-- 总统有权否决国会通过的法案，但参众两院能够各以三分之二的多数票推翻总统的否决(第一条第七款)。

尽管宪法其他条文总体限制了包括总统在内的整个联邦政府的权力，但宪法第二条却具有灵活性。柯立芝(Calvin Coolidge, 1923-1929年)总统将自己的总统权力局限于偶尔向正确方向作些推动。柯立芝阐述他的治国理念说："我们现有的法律已经足够多，我不需要再签署任何新法律。"

然而，即使是那些严格诠释总统权限的总统们，也因国家政务的驱使而倾向于寻求更大的权威。第一位总统华盛顿(George Washington, 1789-1797年)最初是按字面意思理解在谈判缔结条约时征得参议院"意见"的条文。1789年8月22日，华盛顿依据条文来到参议院──手持利剑──要求得到具体指令，以便同克里克印第安人(Creek Indians)就一项拟议中的条约展开谈判。随着参议员们提出越来越离谱的动议，亚当斯(John Quincy Adams, 他本人后来在1825-1829年间任总统)在日记中坦言：华盛顿在离开参议院议事厅时说，他要再回到这里，那才见鬼呢。从那以后，条约都由行政分支谈判达成，再送交立法分支——即参议院——审议。

尽管总统的权力在宪法给与的宽泛限度内时张时缩，但内忧外患还是导致行政权力日趋扩大。例如，在1930年代的大萧条(Great Depression)时期，富兰克林·罗斯福(Franklin D. Roosevelt, 1933-1945年)总统征得了国会对很多新政(New Deal)项目的批准。这些项目由新建的行政分支机构管理，虽然扩大了总统的权力，但也大规模重建了国家经济。美国在20世纪发展成一个超级大国，也使总统作为"总司令"的权力比过去扩大。

上述变化并非没有遇到阻力。1935年，最高法院不顾罗斯福的强烈反对，宣布新政法案的一项关键内容──《国家复兴法案》(National Recovery Act)违反宪法。而围绕总统在国会没有宣战的情况下部署美国军队的权限，至今仍在引起政治争议。

现代立法的复杂性进一步增强了总统的权力。以1974年的《安全饮用水法》(Safe Drinking Water Act)为例，国会当时希望确立公共饮用水的最低安全标准，但却将确立有关标准的责任交给行政分支的一个管理机构环境保护署(Environmental Protection Agency)。国会不断授权环保署及其数百个姊妹机构颁布并执行相关法律规定的细则。国会有权否定任何一条规章，但这类规章多得国会根本审议不过来。于是，现代"行政国"使更多职责被转移到行政分支──进而归于总统。

总统职权受到宪法的限制，但却具有应对现代社会种种挑战的充分灵活性和力度——这是美国人民正在持续进行的自我管理实验的关键环节之一。

(完)