02 می 2008
کثرت گرایی و دموکراسی
دانشور برجسته توضیح می دهد کثرت گرایی شاخص دموکراسی در آمریکاست
نوشتۀ: کنت جاندا
کنت جاندا استاد علوم سیاسی دانشگاه نورت وسترن در شیکاگو، ایلینوی است.
ایالات متحده، در مقایسه با سایر کشور های دموکراتیک دارای ساختار حکومتی بسیار غیر متمرکزی است. تدوین گران قانون اساسی، از خطرات احتمالی تمرکز قدرت در هر یک از نهاد های سیاسی بیم داشتند، و به همین جهت به تفکیک قدرت و اختیارت میان شاخه ها و سطوح مختلف دولت مبادرت نمودند. سیستم آمریکایی غیر متمرکز با الگوی اکثریت گرای دموکراسی، که قائل به این است که دولت می بایست قوانینی را به مورد اجرا گذاشته و خط مشی را دنبال کند که پاسخگوی آن چه اکثریت مردم می طلبند باشد، تفاوت دارد.
الگوی آمریکایی دولت دموکراتیک، دموکراسی مبتنی بر کثرت گرایی، امتیازاتی نسبت به الگوی اکثریت گرا دارد و این تفاوت ها بازتاب بینش بنیانگذاران آمریکا هستند. در یک دموکراسی کثرت گرا، قدرت دولت باید پراکنده و اختیارات آن غیر متمرکز باشد. طبق این الگو، زمانی که اختیارات دولت میان مراکز متعدد قدرت که موافق منافع گروه های مختلف عمل می کند، تقسیم شده باشد، دموکراسی وجود دارد – به عنوان مثال، نیروی کار در برابر مدیریت، کشاورزان در برابر فروشگاههای مواد غذایی، شرکت های ذغال سنگ در برابر طرفداران محیط زیست. چنین گروه هایی، در یک جامعۀ کثرت گرا با یک دیگر به رقابت می پردازند.
پراکندگی مراکز قدرت در نظریۀ کثرت گرایی، موجب می شود دولت امکان تصمیم گیری های شتابزده، و اقدامات غیر محتاطانه را نداشته باشد، اما امکان دارد درصورتی که مراکز قدرت به توافق نرسند، دستش از هر اقدامی کوتاه بماند.هر چند خصیصۀ دولت آمریکا همانا قدرت غیر متمرکز آن است، برخی نهاد های آن تمایل به تمرکز قدرت دارند، به طوری که دولت حتی در صورت عدم توافق همگانی نیز، قادر به در پیش گرفتن اقداماتی باشد. در این جستار توضیح داده می شود که چگونه ویژگی های عمدۀ نظام سیاسی آمریکا در ایجاد توازن میان اختیارات متمرکز و غیر متمرکز مؤثر واقع می شوند.
عدم اعتماد به قدرت مرکزی
مردمان ساکن در 13 مستعمرۀ بریتانیا ، به منزلۀ شهروندان تابع جورج سوم، پادشاه انگلستان، اعتماد چندانی به دولت قدرتمند مرکزی که زندگی آن ها را از خارج تحت کنترل داشت، و آن ها در سال 1775 علیه آن دست به شورش زدند، نداشتند. آن ها در سال 1776 اعلام استقلال کرده و شاه را متهم به استفاده از استبداد مطلق علیه این ایالات نمودند. مستعمره نشینان در حین مبارزه برای کسب استقلال خود، طبق اصول کنفدراسیون، ایالات متحدۀ آمریکا را پایه گذاری کردند. اصول کنفدراسیون سندی بود که طبق آن اتحادی میان ایالات شورشی برقرار گردید. مستعمره نشینان در سال 1781، همان سال که این اصول تصویب شده و به اجرا در آمد، به استقلال رسیدند.
بعد از جنگ، نقاط ضعف دولت کنفدراسیون نمایان گشت. قدرت زیاده از حد پراکنده بود: کنفدراسیون اختیاری برای وضع مالیات نداشت؛ رهبری با قدرت اجرایی پیش بینی نشده بود؛ قادر به تنظیم تجارت نبود؛ و برای اصلاح سند، به موافقت کلیۀ اعضا نیاز بود. در سال 1787، نمایندگان برای تجدید نظر دربارۀ این اصول، در فیلادلفیا گرد آمدند اما منشوری کاملا ً تازه، یعنی قانون اساسی ایالات متحدۀ آمریکا را تنظیم کردند. این قانون اساسی نیز ایجاد کنندۀ یک دولت قدرتمند مرکزی نبود . نظر نمایندگان، کماکان دولتی غیر متمرکز بود که نسبت به اصول کنفدراسیون دارای هماهنگی بیشتری باشد. ساختار دولت جدید، توازنی میان تمرکز و عدم تمرکز بود – و نتیجۀ آن دولتی پایدار گردید که بیش از 200 سال به کار مشغول بوده است.
ویژگی های عدم تمرکز
بسیاری از ویژگی های نظام سیاسی آمریکا مروج تمرکز زدایی قدرت هستند. چهاره ویژگی عمده که در قانون اساسی نیز به آن ها اشاره شده، عبارتند از (1) فدرالیسم، (2) تفکیک سه قوه، (3) کنگره ای شامل دو مجلس هم سنگ، و (4) نظام انتخاباتی – زیرا دارای دو سیستم متفاوت است.
(1) فدرالیسم
تدوین کنندگان قانون اساسی، الگوی فدرالیسم را جایگزین الگوی کنفدراسیون نمودند. در جایی که اصول کنفدراسیون وعدۀ یک "اتحادیۀ دائم" متشکل از ایالاتی که حافظ "حاکمیت، آزادی، و استقلال" خود بودند را می داد، در قانون اساسی صحبتی از حاکمیت به میان نیامده است. و این طور آغاز می شود، "ما مردم ایالات متحده"، به این معنی که دولت جدید، بیش از این که نمایندۀ ایالات باشد، نمایندۀ تک تک افراد است . در چارچوب فدرالیسم، قدرت و اختیارات حکومت در برابرمردم و سرزمین در دو یا سه سطح اعمال می شود. برای مثال، دولت ملی عهده دار دفاع از کشور در برابر دشمنان خارجی است، در حالی که "نیروی پلیس" که نگهدار و محافظ سلامت شهروندان، اخلاقیات و امنیت و رفاه می باشد، تحت کنترل دولت های ایالتی قرار دارد. دولت ملی فقط در صورت هماهنگی با دولت ایالتی حق دخالت در این حیطه ها را دارد. دولت ملی در اموری مانند ساخت بزرگراه های ایالات، که باید طبق ضوابط کشوری صورت بگیرد، تأمین بودجه می نماید، و یا در صورت تطابق بعضی از مدارس ایالتی با ضوابط خاصی، برای آموزش و پرورش ایالات کمک هزینه هایی در نظر می گیرد. از آن جا که قدرت واختیارات نیرو های پلیس در ایالات به صورت غیر متمرکز می باشد، قدرت دولت فدرال محدود به ساخت بزرگراه ها، بهبود وضعیت مدارس، و یا در امور تنظیم ازدواج، طلاق، و مجازات محکومان است – که این ها هم به صورت غیر متمرکز و در اختیار دولت ایالتی می باشد.
(2) تفکیک قوا
قانون اساسی چارچوبی را ایجاد نمود که طبق آن، قدرت سیاسی میان شاخه های دولت تفکیک گشته است. "کلیۀ قوۀ قانونگذاری" به کنگره سپرده شده، "قوۀ مجریه" به رییس جمهوری، و "قوۀ قضاییه" به دیوان عالی و دادگاه های پایین تر از آن که اختیار ایجاد آن ها بر عهدۀ کنگره می باشد. بعلاوه ، طبق قانون اساسی، عدم تمرکز قدرت دولت از این هم فراتر رفته و هر قوه باید توسط قوای دیگر مورد نظارت و موازنه قرار بگیرد. یک مثال: به کنگره اختیار وضع قوانین تفویض گشته، اما رییس جمهوری قدرت وتو کردن این قوانین را دارد؛ و کنگره می تواند با کسب آرای دو سوم از اعضا ، قانونی را که رییس جمهوری وتو کرده، تصویب نماید. مثالی دیگر: تنها رییس جمهوری می تواند به عقد پیمان ها بپردازد، اما این پیمان ها در صورت کسب نکردن دو سوم از آرای موافق سنا، به مرحلۀ جرا در نمی آید. باز مثالی دیگر: در حالی که کنگره در مورد ساختار دیوان عالی تصمیم می گیرد، و قضات دیوان عالی از سوی رییس جمهوری منصوب می شوند، دیوان عالی اختیار دارد مصوبه های کنگره و آن هایی که رییس جمهوری پیشنهاد می کند را در صورتی که به تشخیص قضات دیوان عالی مغایر با قانون اساسی شناخته شوند، ابطال کند. در مورد این مثال آخر، باید خاطر نشان شود که اختیار دیوان عالی در باطل اعلام نمودن مصوبه های کنگره و رییس جمهوری به طور علنی در قانون اساسی ذکر نشده است؛ این امر در پی دادگاه معروف مابری مقابل مدیسون که دیوان عالی در سال 1803 در مورد آن حکم صادر کرد، به اجرا در آمد .
در ایالات متحده، این تفکیک پیچیدۀ قوا، در تمرکز زدایی دولت تأثیر به سزایی دارد. رییس جمهوری می تواند یک برنامۀ دولتی را پیشنهاد کند، اما تبدیل آن برنامه به قانون، مستلزم تصمیم کنگره است. حتی در این هنگام هم، در صورتی که این قانون به محضر دیوان عالی را پیدا کند، این مرجع می تواند آن را رد نماید. وضع کردن و تصویب قوانین دائمی در ایالات متحده، فرایند پیچیده ای را می بایست طی کند. در کشور های دارای سیستم پارلمانی - که میان کشور های دموکراتیک جهان بسیار مرسوم تر است - تصویب قوانین ساده تر می باشد. در این کشور ها، وضع به این قرار است که حزب مسلط یا گروه ائتلافی مجلس قوانینی را که توسط وزرای کابینه پیشنهاد می شود، به تصویب می رساند، و غالب دادگاه ها از اختیارات محدودی برای رد کردن این گونه قوانین برخوردار هستند.
(3) کنگره ای با دو مجلس
عدم تمرکز قدرت در فرایند قانونگذاری آمریکا، با وجود کنگره ای با دو مجلس تقویت می شود. بسیاری از کشور های دیگر هم دارای قوۀ قانونگذاری متشکل از دو مجلس هستند – قوۀ قانونگذاری با دو مجلس (که غالبا ً مجلس عوام و مجلس اعیان خوانده می شود) – اما کشور های معدودی دارای دو مجلس قانونگذاری با قدرت و اختیارات یکسان می باشند. مجلس نمایندگان هم ردیف با مجلس عوام است زیرا 435 تن نمایندۀ آن از سوی منطقه های انتخابیه و بر حسب تراکم جمعیت انتخاب می شوند. مجلس کوچکتر که سنا نام دارد (با 100 نماینده) مطابق با مجلس اعیان است زیرا دارای اعضای مسن تر ( با حد اقل 30 سال سن در برابر 25 سال سن اعضای مجلس نمایدگان) با دورۀ کار طولانی تر می باشد: شش سال در عوض دو سال. هر چند سناتورها معمولا انتصابی هستند، از هر ایالت، صرف نظر از تراکم جمعیت آن، دو تن انتخاب می شوند.
طبق قانون اساسی، این دو مجلس در زمینۀ اختیارات خود دارای تفاوت های جزئی هستند. کلیۀ لوایح مربوط به درآمد های دولت در مجلس نمایندگان ارائه می شود، و سنا تنها به تصویب پیمان ها و افراد منصوب رییس جمهوری می پردازد. این تفاوت ها درمقایسه با اختیارات برابر آن ها در وضع مقررات، رنگ می بازد. قبل از این که لایحه ای برای امضای رییس جمهوری ارسال گردد، باید به صورت یکسان از نظر هردو مجلس بگذرد. نتیجتا ً، قدرت در یکی از مجلسین، بیش از دیگری متمرکز نیست (مانند غالب کشور ها) بلکه به نسبت مساوی میان آن دو تقسیم می شود.
(4) سیستم های انتخاباتی
در ایالات متحده نه یکی، بلکه دو سیستم انتخاباتی وجود دارد – یکی برای رییس جمهوری، و یکی برای اعضای کنگره. هر دو این سیستم ها بر عدم تمرکز زدایی قدرت تأکید دارند. اول به سیستم انتخابات رییس جمهوری می پردازیم. انتخابات ریاست جمهوری در آمریکا به این قرار نیست که کاندیدایی با کسب اکثریت آرای مردمی در کشور برندۀ انتخابات گردد. این انتخاباتی فدرال است که برندۀ آن یعنی فردی که دارای اکثریت آرای (270 رأی) 538 تن انتخاب کننده در هیئت انتخاباتی باشد. (عدد 538 حاصل جمع تعداد اعضای مجلس نمایندگان و مجلس سنا به علاوۀ سه رأی متعلق به منطقۀ کلمبیا است). ایالات برای هر یک از انتخاب کنندگان خود دارای یک رأی هستند، و تعداد انتخاب کنندگان هر ایالت، مساوی با تعداد نمایندگان آن ایالت در کنگره است. کوچکترین ایالات، (که دارای فقط یک نماینده و دو سناتور هستند) دارای سه رأی در هیئت انتخابیه می باشند. بزرگترین ایالت، که کالیفرنیا است، دارای 55 عضو در هیئت انتخابیه است. رأی دهندگان در انتخابات ریاست جمهوری معمولا ً به لیست نامزد های احزاب در هر ایالت رأی می دهند. بعد از انتخابات، اعضای هیئت انتخابیۀ هر ایالت در مرکز ایالت گرد می آیند و فردی را به عنوان رییس جمهوری انتخاب می کنند. (هیئت های انتخابیه هرگز به طور دسته جمعی و یک جا، جلسه ای برگزار نمی کنند.) کاندیدا هایی که تعداد بیشتر آرای یک ایالت را کسب کنند، در واقع برندۀ رأی هیئت انتخابیۀ آن ایالت هستند. بنابراین، کاندیدا های ریاست جمهوری با عدم تمرکز فعالیت های خود در تمامی سطح کشور، در هر یک از ایالات به طور جداگانه و نه در سطح کشوری، به فعالیت انتخاباتی می پردازند.
سیستم انتخابات کنگره نیز مشوق عدم تمرکز زدایی است. در غالب کشور های دموکرات، قانونگذاران با کسب آرای نسبی انتخاب می شوند: آرایی به احزاب داده می شود، و کرسی های مجلس قانونگذاری به نسبت تعداد آرا به اعضای هر حزب تعلق می گیرد. در ایالات متحده، اعضای کنگره با کسب اکثریت آرا انتخاب می شوند: برای هر کرسی نمایندگی، بیش از یک نفر کاندیدا وجود دارد، و کرسی از آن نماینده ای می شود که اکثریت آرا را کسب کرده است. از آن جا که نمایندگان مجلس قانونگذاری به تنهایی برای انتخاب شدن فعالیت می کنند، برای انتخاب مجدد خود کوشش می کنند به منطقۀ انتخابیۀ خود تا جای ممکن خدمات لازم را ارائه دهند، و این باعث می شود از منافع محلی در برخورد با منافع ملی، دفاع کنند.
ویژگی های تمرکز قدرت
فدرالیسم، تفکیک سه قوه، وجود دو مجلس، و سیستم انتخاباتی، همگی در جهت عدم تمرکز زدایی قدرت در ایالات متحده کار می کنند، که نمونۀ کاملی از دموکراسی مبتنی بر کثرت گرایی را ارائه می دهد. اما تقسیم قدرت و نفوذ سیاسی، خطر این را به همراه دارد که دولت نتواند آن طور که باید اقدام کرده و یا در عوض اکثریت، در جهت خدمت به منافع اقلیتی متشکل فعالیت نماید. همان طور که پیشتر اشاره شد، برای تدوین کنندگان قانون اساسی قبل از هر چیز تمرکز زدایی و کنترل قدرت دولت مطرح بود. با گذشت زمان، بعضی تغییرات بنیادین صورت گرفت که آن ها قبلا ً پیش بینی نشده بودند، و منجر به تمرکز بیشتر اقتدار دولت گردید. از آن میان باید به سه تغییر بنیادین اشاره کرد که عبارتند از : (1) ریاست جمهوری، (2) نظام دو حزبی، (3) دیوان عالی.
(1) ریاست جمهوریی
تدوین کنندگان قانون اساسی در اصل اول، بیش از 2200 کلمه به قوۀ مقننه اختصاص داده اند. و قوۀ مجریه در اصل دوم با تنها 1000 کلمه توضیح داده می شود. تعداد زیادی از تدوین کنندگان قانون اساسی، ریاست جمهوریی را در وهلۀ اول، اداره ای تلقی می کردند که به اجرای قوانینی که از سوی کنگره تصویب می شود، اشتغال دارد. اما با گذشت زمان، ریاست جمهوری تبدیل به نقطۀ محوری دولت آمریکا گردید. در حال حاضر، رییس جمهوریی تعیین کنندۀ اهداف کشوراست که با پیشنهاد لوایحی راه رسیدن به این اهداف را تسهیل می کند، او برای تأمین بودجۀ قوانین، بودجه در اختیار کنگره قرار می دهد، و البته سخنگوی کشور در امور بین المللی نیز هست. رؤسای جمهوری در پاسخ به بحران های داخلی و بین المللی – معمولا ً با همکاری کنگره – اختیارات این مقام را گسترش داده اند، امروزه ریاست جمهوری نهادی است که بیش از همه در تیررس توجه افکار عمومی قرار داشته و در این معنا، عملکرد رییس جمهوری بیشتر با الگوی اکثریت گرای دموکراسی همخوانی دارد.
(2) نظام دو حزبی
در سال 1767 احزاب سیاسی وجود نداشتند. در واقع، قانون اساسی مقام ریاست جمهوری را از آن کاندیدایی می دانست که برندۀ اکثریت آرای هیئت انتخابیه بوده و معاون رییس جمهوری هم نفر دوم بود. گروه های دو حزبی در انتخابات سال 1796 در کنگره شکل گرفتند، و از کاندیدا های رقیب حمایت کردند. برنده که جان آدامز (فدرالیست) بود، می بایست رقیب خود توماس جفرسون (جمهوری خواه دموکرات) را به عنوان معاون خود می پذیرفت. در سال 1804 و در پی متممی بر قانون اساسی، احزاب ظهور کردند و مقرر گردید که رأی دهندگان به طور جداگانه به رییس جمهوری و معاون رییس جمهوری رأی دهند، که منجر به پدید آمدن "بلیط" های حزبی برای هر دو مقام شد. به علاوه، تشکیل احزاب مخالف در هر دو مجلس کنگره، موجب هماهنگی میان این دو مجلس گردید. حزبی که رییس جمهوری به آن تعلق داشت، هماهنگی بیشتری میان او و کنگره ایجاد می کرد. این که تنها دو حزب در تاریخ آمریکا غالب بوده اند نیز به تمرکز قدرت دامن زده است. سیاست آمریکا حول دو حزب دموکرات و جمهوری خواه شکل می گیرد، و هریک به تناوب، در دولت و در اپوزیسیون خدمت می کنند. از آن جا که احزاب اقلیت از قدرت کمی در ایالات متحده برخوردار هستند، این نظام دو حزبی به متمرکز نمودن قدرت دولت کمک می کند.
(3) دیوان عالی
تدوین کنندگان قانون اساسی ایجاد دیوان عالی را پیش بینی کرده بودند، اما تصور روشنی از عملکرد آن در دولت جدید نداشتند. در اصل سوم، با کمتر از 400 کلمه در مورد آن توضیح داده شده است و چیز زیادی درمورد اختیارات آن گفته نمی شود. در سال 1803، دیوان عالی به اتفاق آرا تصمیم گرفت که بررسی قوانین را به عهده بگیرد – یعنی اختیار بررسی قوانین مصوب کنگره و تطبیق آن ها با قانون اساسی. در پی این تصمیم، وضعیت دیوان عالی در چارچوب سیاسی تثبیت گردید. و صدور حکم نهایی در مورد اقدامات مخالف دولت نیز به این مرجع سپرده شد. دیوان عالی، به عنوان داور نهایی در تصمیم گیری های سیستمی که دارای قوای تفکیک شده است، در تمرکز دادن به قدرت دولت مشارکت داشته است.
نتیجه گیری
از آن جا که قدرت تا این حد در میان نهاد های دولتی غیر متمرکز است، می توان گفت که نظام آمریکا فاقد بالاترین ضوابط دموکراسی اکثریت گرا است. به علت عدم تمرکز زدایی قدرت، ایالات متحده نایل به داشتن ضوابط طلایی دموکراسی کثرت گراست، که دارای مراکز متعدد قدرت می باشد. نظام سیاسی آمریکا به روی گروه های رقیبی که می خواهند در یک فرایند دموکراتیک صدای خود را به همگان برسانند، باز است، و مسلما ً نتایج سیاسی آن با گذشت زمان، شامل منافع و دلمشغولی های گروه های بیشتری می شود تا سیستم هایی که بر پایۀ اصل اکثریت گرایی استوار هستند.
نظرات بیان شده در این مقاله ضرورتا ً منعکس کنندۀ دیدگاه ها و سیاست دولت آمریکا نیست.
