06 diciembre 2006
Abordar la corrupción mediante tratados y compromisos internacionales
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Por John Brandolino y David Luna
La lucha contra la corrupción, considerada una vez competencia del gobierno de cada nación, es ahora una tarea de la comunidad internacional, actuando conjuntamente para complementar y asistir los esfuerzos de los gobiernos. Los autores esbozan la amplia gama de acuerdos multilaterales e internacionales que forman una red mundial contra la corrupción. John Brandolino es director de Programas Antidelictivos y David Luna es director de las Iniciativas de Anticorrupción y Gobernabilidad de la Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley del Departamento de Estado de los Estados Unidos.
La corrupción se consideró una vez un fenómeno tan generalizado que abordarla parecía ser un reto casi insuperable. Sin embargo, en el curso de los últimos quince años, la comunidad internacional ha sido testigo de un cambio positivo significativo en la lucha mundial contra la corrupción. Con anterioridad a este cambio radical, los países mostraban reservas hasta para hablar acerca de la corrupción y la consideraban solamente un problema interno. Hoy, existe una multitud de reuniones y mecanismos multilaterales creados específicamente para tratar el problema de la corrupción. Hace quince años, los países permitían la deducción tributaria por sobornos pagados a funcionarios extranjeros. Hoy, más y más países cooperan para castigar el soborno. En efecto, hace quince años, algunos países esgrimían erróneamente el argumento de que la corrupción era de hecho algo aceptable en ciertas situaciones culturales o para facilitar los negocios en los países en desarrollo. Nadie presentaría este argumento hoy día.
A partir de 1996, los acuerdos internacionales anticorrupción han servido para destacar los compromisos políticos en la lucha contra la corrupción y han identificado normas y prácticas internacionales fundamentales para abordarla. En un momento pensó que la lucha contra la corrupción era competencia de cada gobierno. Debido en parte a los acuerdos contra la corrupción, reforzados por crecientes declaraciones de voluntad política, hoy día es universalmente aceptado que la comunidad internacional complemente y asista en los esfuerzos de un gobierno para combatir la corrupción y que la comunidad internacional tenga un interés genuino en ver que se aborde la corrupción tanto localmente como a nivel mundial.
Al aceptar los mecanismos para combatir la corrupción, la comunidad internacional abre las puertas a una mayor cooperación multilateral y bilateral en frentes importantes pero tradicionalmente locales. Esto, a su vez, alienta a compartir las prácticas que dan los mejores resultados, crea confianza y relaciones entre los países que cooperan y, por último, aumenta la eficacia de los esfuerzos y los programas bilaterales y multilaterales de ayuda al desarrollo.
Consolidación de los principios para combatir la corrupción
Los acuerdos multilaterales anticorrupción reúnen principios internacionalmente reconocidos para combatir la corrupción y formalizar el compromiso gubernamental para aplicar estos principios. Estos principios, expresados recientemente en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), trascienden la mera exhortación a los gobiernos de penalizar los diversos actos corruptos. Reconocen que la lucha contra la corrupción exige una acción concertada en un número de frentes.
Estos acuerdos abordan uno o más frentes de acción contra la corrupción, entre ellos los siguientes:
• Aplicación de la ley: El poder imparcial de investigar, procesar e iniciar una acción judicial son la clave para descubrir y llevar a juicio la corrupción pública. Como tal, obliga a los gobiernos a establecer derecho penal, sanciones y organismos de aplicación de la ley efectivos para descubrir y disuadir el soborno y otros actos corruptos arraigados.
• Prevención en el sector público: Muchos acuerdos internacionales contra la corrupción obligan a los gobiernos a adoptar una amplia gama de medidas, tales como mantener normas altas de conducta entre los empleados públicos, establecer sistemas transparentes para las adquisiciones y la administración financiera, evitar los conflictos de intereses, exigir la divulgación financiera de bienes personales, proteger a los denunciantes de situaciones ilegales, establecer instituciones y procedimientos eficaces para la rendición de cuentas dentro del gobierno y en el exterior, y proveer acceso a información gubernamental.
• Prevención en el sector privado: Muchos acuerdos internacionales contra la corrupción obligan también a los gobiernos a establecer medidas que afecten de forma constructiva la conducta en el sector privado, tales como mantener un marco reglamentario eficaz para prevenir el ocultamiento de pagos ilícitos o sobornos en las cuentas de las compañías, el fraude en el ámbito empresarial, y las prohibiciones acerca de la deducción tributaria de los sobornos.
• Mecanismos de seguimiento: En el contexto de algunos instrumentos multilaterales contra la corrupción, mecanismos de revisión o evaluación complementarios pueden facilitar la cooperación y asistencia técnica internacionales para tratar de fortalecer las áreas que lo necesiten. En la actualidad existen cuatro mecanismos activos de evaluación contra la corrupción, que se basan en la revisión mutua para vigilar y promover la aplicación: el Mecanismo de Seguimiento de la Organización de los Estados Americanos, el Grupo del Consejo de Europa de los Estados contra la Corrupción, el Grupo de Trabajo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico sobre el Soborno, y la Iniciativa del Pacto de Estabilidad contra la Corrupción.
Acuerdos e iniciativas internacionales existentes
El acuerdo más completo y de mayor aplicación mundial hasta la fecha fue creado bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Más de 130 países participaron en las negociaciones de dos años de duración sobre la Convención de la ONU contra la Corrupción, que entró en vigor en diciembre de 2005. La convención abarca todas las áreas de acción arriba mencionadas y, por primera vez, establece un marco para la cooperación en los casos de recuperación de activos. Está también encaminada a ser el primer acuerdo internacional contra la corrupción cuya aplicación será verdaderamente mundial, con 140 signatarios y 80 partes adheridos al presente.
En Europa, el Consejo de Europa ha creado tres instrumentos principales para guiar a los miembros en la lucha contra la corrupción. Dos de estos instrumentos son convenciones, (la Convención de 1997 del Consejo de Europa sobre el Derecho Penal contra la Corrupción, y la Convención del Consejo de Europa sobre el Derecho Civil contra la Corrupción), y uno de los instrumentos consiste en principios sin fuerza de ley (los veinte principios directores del Consejo de Europa para combatir la corrupción). El Consejo de Europa ha creado también un mecanismo de revisión mutua para vigilar la implementación de estos principios y convenciones en 42 países, incluyendo a Estados Unidos. La Unión Europea (UE) ha creado también varios documentos para que sirvan de guía a sus miembros. Estos incluyen la Convención de 1997 de la UE sobre la lucha contra la corrupción de funcionarios de las comunidades europeas o de los estados miembros y la acción conjunta de 1998 de la UE sobre la corrupción en el sector privado. Existe también en la UE un marco de 2002 sobre cómo combatir la corrupción en el sector privado. Existe también el Pacto de Estabilidad, creado en 2000, firmado por siete países sudorientales de Europa y el resultante mecanismo de revisión mutua para vigilar su aplicación, se conocen como la Iniciativa sobre el Pacto de Estabilidad contra la Corrupción.
En América Latina, se negoció bajo los auspicios de la Organización de los Estados Americanos (OEA) la Convención Interamericana de 1996 contra la Corrupción, la que en 2001 creó un mecanismo de revisión mutua para vigilar la aplicación de dicha convención. En la actualidad son partes de este acuerdo 33 países, incluyendo a Estados Unidos.
En Asia, veintiún naciones de la región de Asia y el Pacífico han adoptado un compacto sin fuerza de ley contra la corrupción. Se conoce como Plan de Acción ADB/OCDE contra la Corrupción en Asia y el Pacífico, este convenio fue patrocinado por el Banco Asiático de Desarrollo y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, y se anticipa la revisión mutua en el futuro. En 2004, los líderes de APEC (Cooperación Económica de Asia y el Pacífico) aprobaron un Curso de Acción contra la Corrupción que incluye un fuerte compromiso para poner en vigor la Convención de la ONU contra la Corrupción y para trabajar a nivel regional para denegar asilo a funcionarios corruptos, a aquellos que los corrompen y a sus activos ilícitamente adquiridos.
En África, la Convención de la Unión Africana sobre Prevención y Lucha contra la Corrupción fue adoptada por los jefes de estado en la Cumbre de la Unión Africana sostenida en julio de 2003 en Maputo, Mozambique. El protocolo de 2001 contra la corrupción emitido por la Comunidad de Desarrollo del África Austral (SADC) contiene medidas adoptadas por las catorce naciones de SADC. En 1999, la Coalición Mundial para África (GCA) creó unos principios sin fuerza de ley para combatir la corrupción, los cuales fueron adoptados por once estados miembros de la GCA.
En Oriente Medio, los estados árabes han actuado, a través de una red regional, la Iniciativa sobre el buen gobierno para el desarrollo (GfD), en apoyo de un proceso de reforma gubernamental y modernización del sector público y para crear las condiciones necesarias para el desarrollo económico y social en la región. La lucha contra la corrupción es uno de los principales pilares de la medida, particularmente los esfuerzos para poner en efecto la Convención de la ONU contra la Corrupción.
Las treinta y siete naciones que han firmado la Convención de 1997 de la OCDE sobre la lucha contra el soborno de funcionarios públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales han creado un mecanismo de revisión mutua para vigilar su aplicación. La convención de la OCDE es relativamente estrecha y específica en su alcance. Su enfoque principal es utilizar el derecho interno para penalizar el soborno de funcionarios públicos extranjeros.
El trabajo y los principios del Grupo de Acción Financiera (FATF) contribuyen también inmensamente al programa internacional contra la corrupción. El Grupo de Acción Financiera establece en sus Recomendaciones 40+9 normas mundiales para combatir el lavado de dinero y los delitos financieros, y observa la aplicación de estas recomendaciones por parte de los países. Este organismo intergubernamental reúne a representantes de las autoridades supervisoras y reguladoras y a instituciones financieras para abordar el abuso del sistema financiero, incluyendo el abuso que representa la corrupción.
En los años recientes, el Grupo de los Ocho (G8), un grupo informal compuesto por ocho países —Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos— que se reúne para discutir políticas económicas así como exteriores con carácter general, ha dado máxima prioridad a la lucha contra la corrupción, incluyendo esfuerzos para combatir la corrupción de alto nivel (cleptocracia), denegar asilo a funcionarios corruptos, coordinar la recuperación de activos ilícitamente adquiridos, y apoyar proyectos pilotos sobre transparencia para mejorar la rendición de cuentas y la transparencia en los presupuestos, las adquisiciones y el otorgamiento de concesiones.
Hacia el futuro
Los acuerdos anticorrupción internacionales continúan desempeñando un papel clave en la creciente censura internacional de la corrupción. Obligan a los gobiernos a tomar medidas y facilitan la cooperación y asistencia técnica internacionales.
La Convención de la ONU contra la Corrupción (UNCAC) representa un hito en la arquitectura de los acuerdos internacionales contra la corrupción. Toma los temas cubiertos en convenciones regionales y mundiales anteriores y los combina con otros en una serie completa de compromisos. Es el primer acuerdo internacional que atrajo más de cuarenta partes, con más de ochenta hasta la fecha, y probablemente se convierta en el primer instrumento internacional aplicable mundialmente que trata únicamente sobre la corrupción. Los principios comprobados en la lucha contra la corrupción, incluyendo la importancia de la cooperación internacional, están ahora consagrados como principios mundiales que puede considerarse que emanan únicamente de un grupo de países o regiones con ideas afines.
A medida que los gobiernos adopten poco a poco la UNCAC y creen un proceso de seguimiento para fomentar la puesta en práctica y facilitar la asistencia técnica, los compromisos y mecanismos regionales existentes son importantes para que los gobiernos sigan cooperando en los problemas de la corrupción dentro de un entorno que les es familiar y con socios conocidos. Asimismo, los principales exportadores del mundo deben continuar su estrecha e intensa cooperación por medio de la Convención de la OCDE contra el soborno y su relacionado mecanismo de vigilancia para reducir la práctica de sobornar a funcionarios extranjeros en las transacciones comerciales internacionales. Los países de la OCDE deben demostrar su voluntad política aplicando sus leyes que penalizan esos sobornos.
Si bien los instrumentos internacionales y los marcos multilaterales ofrecen una herramienta inapreciable en la lucha mundial contra la corrupción, seguirá siendo crítico que se prosiga con la difícil tarea de conducir la voluntad política para que se convierta en actos demostrables. Estados Unidos está comprometido a cooperar con todos sus asociados en el mundo para asegurar que de aquí a quince años, el adoptar medidas efectivas contra la corrupción sea algo natural para la mayoría de los gobiernos.
