25 августа 2008 года
Конституционность
(Настоящая статья является выдержкой из публикации Государственного департамента США “Коротко о демократии”)
Жизненно важным институтом любой демократии является конституция, в которой излагаются основополагающие обязанности государства и ограничения на государственную власть.
Конституции: верховный закон
Конституция определяет основные цели и устремления общества ради общего блага народа. Все граждане, в том числе руководители страны, должны подчиняться ее конституции, которая является верховным законом страны.
Как минимум, конституция, которая обычно кодифицируется в единый письменный документ, устанавливает полномочия правительства страны, предусматривает гарантии основополагающих прав человека и определяет основные рабочие процедуры органов власти. Конституции часто основываются на прежде не кодифицированных, но общепринятых механизмах и прецедентах. Например, Конституция США основана на концепциях, почерпнутых из британского общего права, а также на попытках философов 18-го века определить права человека.
Конституционность предполагает, что демократическая и подотчетная система власти должна сочетаться с четко определенными ограничениями на полномочия правительства. Поэтому все законы должны составляться в соответствии с конституцией. В условиях демократии политически независимая судебная система позволяет гражданам оспаривать законы, которые они считают неконституционными, и добиваться в судебном порядке исправления незаконных действий правительства или его должностных лиц.
Несмотря на свою долговечность и монументальность, конституции должны быть способны к изменению и адаптации, иначе они будут не более чем почитаемыми атавизмами. Старейшая в мире писаная конституция - Соединенных Штатов - состоит из семи кратких статей и 27 поправок, из которых первые десять известны под названием "Билль о правах". Однако этот письменный документ также служит основой для обширной "конституционной" структуры судебных решений, статутов, президентских указов и практических механизмов, воздвигнутой за последние 200 лет и обеспечивающих жизнеспособность и актуальность Конституции США.
Вообще существуют две школы, определяющие подход к процессу внесения поправок, или изменения конституции страны. Одна предполагает, что лучше всего применять сложную процедуру, требующую многих шагов и значительного большинства для внесения поправки. В результате конституция меняется нечасто, и только по убедительным причинам, которые получают существенную поддержку в обществе. Такова американская модель.
Более простой метод внесения изменений в конституцию, который используют многие страны, заключается в том, что любая поправка должна вноситься путем утверждения законодательным органом и приниматься избирателями на следующих выборах. Конституции, которые пересматриваются таким образом, могут быть довольно длинными.
Федерализм: рассредоточение власти
Когда свободные люди решают жить в согласованных конституционных рамках, это можно осуществить разными способами. Иногда при демократии действует унитарная администрация. Другим решением является федеральная система власти, разделенной на местном, региональном и национальном уровнях.
Соединенные Штаты, например, представляют собой федеральную республику, в которой штаты имеют собственный правовой статус и органы власти, не зависящие от федерального правительства. В отличие от политических подразделений в таких странах, как Великобритания и Франция, где политическая структура унитарна, американские штаты не могут упраздняться или меняться федеральным правительством. Хотя власть на уровне страны в Соединенных Штатах значительно возросла, штаты все еще обладают значительными полномочиями в таких областях, как образование, здравоохранение, транспорт и правопорядок. В свою очередь, отдельные штаты США в целом следуют федеральной модели, делегируя многие функции, такие, как организация работы школ и полиции, населенным пунктам.
Разделение власти и полномочий при федеральной системе никогда не бывает четким и аккуратным - на федеральном уровне, в штатах и на местах органы власти могут решать пересекающиеся и даже противоречащие друг другу задачи в таких областях, как образование и уголовное судопроизводство. Но федерализм может максимально расширить возможности для участия граждан, столь важного для функционирования демократического общества. Американцы считают, что федеральная структура защищает их личную автономию.
Три опоры власти
Как уже отмечалось, посредством свободных выборов граждане демократического государства возлагают на своих руководителей предусмотренные законом полномочия. При конституционной демократии власть разделяется таким образом, что законодательный орган принимает законы, исполнительная власть исполняет их, а судебная действует отчасти независимо. Такое распределение полномочий иногда называют "разделением властей". Однако на практике подобное разделение редко бывает строгим, и в большинстве современных демократических государств эти полномочия пересекаются и являются общими в той же степени, в какой они разделены. Законодательные органы могут пытаться руководить программами посредством детальных нормативных актов; исполнительные ведомства регулярно занимаются детальным законотворчеством; как законодатели, так и должностные лица исполнительной власти проводят слушания, напоминающие судебные, по широкому кругу вопросов.
Исполнительная власть
В странах с конституционной демократией исполнительная власть обычно ограничивается тремя способами: только что отмеченным разделением полномочий между исполнительной, законодательной и судебной ветвями государственной власти, причем законодательная и судебная власть имеют возможность контролировать полномочия исполнительной власти; конституционными гарантиями основополагающих прав; периодическими выборами.
Среди сторонников авторитаризма и других критиков бытует неправильное представление, будто демократиям, у которых нет возможности для угнетения, недостает и управленческих полномочий. Это мнение в корне неправильно: демократия требует, чтобы власть была ограниченной, но не слабой.
Исполнительная власть в современных демократиях обычно организуется одним из двух способов: в виде парламентской или президентской системы.
При парламентской системе партия большинства (или коалиция партий, готовых к совместному управлению) в законодательном органе формирует исполнительную власть во главе с премьер-министром. В парламентской системе законодательная и исполнительная ветви не полностью обособлены друг от друга, поскольку премьер-министр и члены кабинета набираются из состава парламента; несмотря на это, премьер-министр является руководителем страны.
При президентской системе, наоборот, президент обычно избирается отдельно от членов законодательного органа. И президент, и законодательный орган имеют собственные властные опоры и политические базы, которые служат сдержками и противовесами друг другу.
Каждой системе свойственны свои сильные и слабые стороны.
Парламентские системы, которые сегодня действуют в большинстве демократических стран, претендуют, в первую очередь, на отзывчивость и гибкость. Парламентские правительства, особенно избираемые на основе пропорционального представительства, тяготеют к многопартийным системам, при которых в законодательном органе представлены даже относительно небольшие политические группировки. В результате обособленные меньшинства все же могут участвовать в политическом процессе на высших уровнях власти. В случае краха правительственной коалиции или при потере мандата сильнейшей партией премьер-министр подает в отставку, и формируется новое правительство или проводятся новые выборы - обычно в течение относительно короткого срока.
Основным недостатком парламентов является обратная сторона гибкости и разделения властей - нестабильность. Многопартийные коалиции могут быть хрупкими и рушиться при первых признаках политического кризиса, вследствие чего правительства работают относительно недолго и не могут решать сложные политические вопросы. С другой стороны, иные парламентские системы стабилизируются сильными партиями большинства.
Главными достоинствами президентских систем считаются прямая подотчетность, преемственность и прочность. Президенты, избираемые на установленные сроки народом, могут претендовать на власть, полученную в результате прямых выборов, независимо от позиций своих политических партий в Конгрессе.
Создавая отдельные, но теоретически равные ветви власти, президентская система стремится учреждать сильные исполнительные и законодательные институты, каждый из которых имеет возможность претендовать на мандат от имени народа и выполняет функции сдержек и противовесов по отношению друг к другу.
Слабая сторона отдельного избрания президентов и законодательных органов - возможность возникновения тупиковой ситуации. Президенты могут не располагать достаточным количеством политических союзников в законодательном органе для голосования за предлагаемые ими решения, но, используя свое право вето (право главы исполнительной власти в определенных случаях отменять законы, принятые законодателями), они могут не позволять парламенту проводить собственные законодательные программы. Покойный политолог Ричард Нойштадт характеризовал полномочия президента в Соединенных Штатах как "право убеждать, а не право командовать". Нойштадт подразумевал, что президент США, который хочет, чтобы Конгресс принял предлагаемую им законодательную программу - или, по крайней мере, не допускал принятия законов, с которыми он не согласен, политическими оппонентами, - должен пользоваться политической популярностью у общественности и уметь создавать эффективные блоки в Конгрессе.
Сфера законодательной власти
Избранные законодательные органы - как при парламентской, так и при президентской системе - являются главной трибуной для рассмотрения, обсуждения и принятия законов в условиях представительной демократии. Они не являются так называемыми "штампующими" парламентами, просто утверждающими решения авторитарного руководителя.
Законодатели могут задавать должностным лицам правительства вопросы об их действиях и решениях, принимать государственные бюджеты и утверждать предлагаемые исполнительной властью кандидатуры в суды и министерства. В некоторых демократических странах парламентские комитеты предоставляют законодателям возможность публично рассматривать государственные вопросы. Законодатели могут поддерживать правительство, находящееся у власти, или выступать в роли лояльной политической оппозиции, которая предлагает альтернативные политические решения и программы.
Законодатели обязаны как можно эффективнее высказывать свое мнение. Однако они должны работать в рамках демократической этики, предполагающей толерантность, уважение и компромиссы ради достижения договоренностей, которые пойдут на пользу общему благу всего народа, а не только их политических сторонников. Каждый законодатель должен самостоятельно определять баланс между общим благом и потребностями местных избирателей.
Без разделения властей, характерного для президентской системы, парламентские системы должны в гораздо большей степени опираться на внутреннюю политическую динамику самого парламента, чтобы обеспечить сдержки и противовесы власти правительства. Обычно они принимают форму единой организованной оппозиционной партии, которая создает "теневое" правительство, или конкуренции между несколькими оппозиционными партиями.
Независимая судебная система
Независимые и профессиональные судьи - основа справедливой, беспристрастной и конституционно гарантированной системы судов, действующих по нормам статутного и общего права. Эта независимость не означает, что судьи могут принимать решения, исходя из своих личных предпочтений. Напротив, они вправе принимать законные решения - даже если эти решения противоречат интересам правительства или влиятельных сторон, участвующих в деле.
В демократических странах охранительная конституционная структура и престиж судебной власти гарантируют независимость от политического давления. Таким образом, судебные решения могут быть беспристрастными, основанными на обстоятельствах дела, юридических доводах и соответствующих законах - без ограничений или неправомерного влияния со стороны исполнительной или законодательной власти. Эти принципы обеспечивают равную правовую защиту для всех.
Право судей рассматривать государственные законы и объявлять их не соответствующими конституции страны служит основным сдерживающим фактором против потенциальных злоупотреблений властью - даже если правительство избирается народным большинством. Однако это право требует, чтобы суды считались принципиально независимыми, непартийными и способными принимать решения на основе закона, а не политических соображений.
Судьи, независимо от того, избираются они или назначаются, должны иметь гарантию занятости или бессрочные полномочия, гарантированные законом, чтобы можно было принимать решения, не опасаясь давления или нападок со стороны власть имущих. Для обеспечения беспристрастности судей судебная этика обязывает их отказываться (брать самоотвод) от рассмотрения дел, в исходе которых у них есть личная заинтересованность. Уверенность в беспристрастности судебной системы - в том, что она является "неполитической" ветвью власти, - является одним из главных источников ее силы и легитимности.
Судьи в условиях демократии не могут отстраняться от должности за незначительные претензии или в ответ на политическую критику. Вместо этого они могут увольняться только за серьезные преступления или правонарушения посредством долгой и трудной процедуры импичмента (предъявления обвинений) и суда - либо в законодательном органе, либо перед отдельной судебной коллегией.
