29 августа 2008 года

Противодействие коррупции с помощью международных договоров и обязательств

Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан (слева) в 1998 году (© AP Images)

Когда-то борьба с коррупцией считалась проблемой отдельных стран, но сейчас она стала делом международного сообщества, которое дополняет усилия отдельных правительств и способствует осуществлению их конкретных мер. Авторы рассказывают о многосторонних и международных соглашениях, образующих глобальную антикоррупционную систему.

Джон Брандолино и Дэвид Луна – руководители программ по борьбе с коррупцией и укреплению добросовестного управления, которые проводятся Государственным департаментом США

В прошлом коррупцию считали настолько живучим явлением, что противодействовать ей было практически бессмысленно. Однако в последние 15 лет международное сообщество стало свидетелем заметных и позитивных перемен в сфере глобальной борьбе с коррупцией. До этого страны неохотно говорили о коррупции и считали ее исключительно внутренней проблемой. Но в настоящее время действуют многочисленные организации и приведены в действие многосторонние соглашения, специально созданные для решения проблемы коррупции. Пятнадцать лет назад страны разрешали при определении налогов учитывать взятки, уплаченные иностранным чиновникам. Сегодня все больше и больше государств сотрудничает в преследовании тех, кто дает и берет взятки. Пятнадцать лет назад некоторые ошибочно утверждали, что коррупция действительно допускается в определенных культурах, и что она активизирует предпринимательскую деятельность в развивающихся странах. Сегодня никто не осмелился бы выступать с подобными заявлениями.

С 1996 года международные антикоррупционные соглашения усиливают политические обязательства по борьбе с коррупцией и определяют основополагающие международные нормы и процедуры противодействия коррупции. Борьба с коррупцией некогда считалась вотчиной отдельных правительств. Сейчас же, отчасти благодаря антикоррупционным соглашениям, которые все чаще и чаще подкрепляются политической волей, все убеждены в том, что международное сообщество может дополнять усилия правительств в области борьбы с коррупцией, и что международное сообщество по-настоящему заинтересовано в том, чтобы коррупции противодействовали как на местах, так и в глобальном масштабе.

Разрабатывая соглашения о механизмах борьбы с коррупцией, международное сообщество открывает двери более тесному многостороннему и двустороннему сотрудничеству в важнейших вопросах, которые до сих пор традиционно рассматривались как вопросы, имеющие только "локальное значение". Это в свою очередь, стимулирует обмен передовым опытом, укрепляет доверие и отношения между сотрудничающими странами и, в конечном счете, повышает эффективность двусторонних и многосторонних мероприятий и программ содействия развитию.

Принципы борьбы с коррупцией сводятся воедино

Многосторонние антикоррупционные соглашения сводят воедино принципы борьбы с коррупцией, признанные всем международным сообществом, и официально закрепляют обязательство правительства выполнять эти принципы. Эти принципы, воплощенные недавно в Конвенции ООН против коррупции, выходят за рамки призывов к правительствам преследовать различные виды коррупции в уголовном порядке. В них отражается признание того факта, что борьба с коррупцией требует согласованных действий на многих фронтах.

Эти соглашения относятся к одному или нескольким направлениям борьбы с коррупцией, включая следующие:

• Правоохранительная деятельность Беспристрастные следственные, прокурорские и судебные органы играют ключевую роль в эффективном раскрытии и преследовании коррупции на государственном уровне. В этом смысле они обязывают правительства формировать действенные уголовные законы, санкции и правоохранительные органы для выявления и пресечения взяток и других коррупционных действий.
• Предупреждение коррупции в государственном секторе. Многие международные антикоррупционные соглашения обязывают правительства принимать широкие меры для предупреждения коррупции. В их число входят поддержание высоких стандартов поведения для государственных служащих, создание прозрачных систем закупок и финансового управления, недопущение конфликтов интересов, требование финансового раскрытия личных активов, защита лиц, сообщающих о нарушениях, формирование эффективных систем и процедур подотчетности внутри и вне органов власти, предоставление доступа к правительственной информации.
• Предупреждение коррупции в частном секторе. Многие международные антикоррупционные соглашения также обязывают правительства принимать меры, конструктивно влияющие на поведение частного сектора, в том числе внедрять эффективные системы регулирования для того, чтобы помешать сокрытию незаконных выплат или взяток в счетах компаний, не допустить мошенничества со стороны корпораций, а также запретить налоговые льготы за уплату взяток.
• Механизмы контроля Ряд многосторонних антикоррупционных документов предусматривают механизмы анализа и оценки их выполнения, что способствует международному сотрудничеству и технической помощи в устранении недостатков. В настоящее время действуют четыре механизма взаимной оценки мер по борьбе с коррупцией, которые требуют, чтобы стороны анализировали работу друг друга. Это Контрольный механизм Организации американских государств, Группа государств Совета Европы против коррупции, Рабочая группа по взяткам при Организации экономического сотрудничества и развития и Антикоррупционная инициатива Пакта стабильности.

Действующие международные соглашения и инициативы

Самое всеобъемлющее и применяемое в глобальном масштабе соглашение на данный момент было выработано под эгидой ООН. Более 130 стран участвовало в двухлетних переговорах по Конвенции ООН против коррупции, которая вступила в силу в декабре 2005 года. Она охватывает все вышеупомянутые направления действий и впервые создает основу для сотрудничества в делах по восстановлению активов. Она также приближается к тому, чтобы стать первым, поистине глобально применяемым международным соглашением о борьбе с коррупцией, поскольку к настоящему времени его подписали 140 государств и уже ратифицировали 80.

Конвенции ООН против коррупции (Организация Объединённых Наций)

На европейском континенте Совет Европы разработал три основных документа, которыми члены этой организации должны руководствоваться в борьбе с коррупцией. Два из них представляют собой конвенции (принятые в 1997 году Конвенция Совета Европы об уголовном законодательстве против коррупции и Конвенция Совета Европы о гражданском законодательстве против коррупции), а один содержит не имеющие обязательной силы принципы - двадцать руководящих принципов Совета Европы по борьбе с коррупцией. Совет Европы также выработал механизм взаимной экспертизы для контроля над выполнением этих принципов и конвенций в 42 странах, включая Соединенные Штаты. Европейский союз (ЕС) также разработал несколько документов, которыми должны руководствоваться его члены. К ним относятся принятая в 1997 году Конвенция ЕС о борьбе с коррупцией, касающейся должностных лиц европейских сообществ или должностных лиц государств-членов и принятое в 1998 году Совместное решение ЕС о коррупции в частном секторе. Имеется также Рамочное соглашение ЕС 2002 года о борьбе с коррупцией в частном секторе. Выработанный в 2000 году Пакт стабильности, который был подписан семью странами Юго-Восточной Европы, и созданный в результате его принятия механизм взаимной экспертизы для контроля его выполнения, известны под названием "Антикоррупционная инициатива Пакта стабильности".

В Латинской Америке в 1996 году была принята Межамериканская конвенция против коррупции, заключенная под эгидой Организации американских государств, которая в 2001 году создала механизм взаимной экспертизы для контроля над ее выполнением. В настоящее время в этом соглашении участвуют 33 страны, в том числе Соединенные Штаты.

В Азии 21 страны Азиатско-Тихоокеанского региона приняли пакт против коррупции, которым страны могут добровольно руководствоваться. Азиатский банк развития и Организация экономического сотрудничества и развития разработали План по борьбе с коррупцией, в рамках которого в будущем предполагается проводить взаимную экспертизу. В 2004 году лидеры Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества утвердили Антикоррупционный курс действий, предусматривающий твердую приверженность выполнению Конвенции ООН против коррупции и работе на региональном уровне с целью отказа в убежище коррумпированным чиновникам и тем, кто их подкупает, а также скрывать их богатство, приобретенное незаконным путем.

В Африке в июле 2003 года на саммите Африканского союза, который проводился в Мапуту (Мозамбик), главами государств была принята Конвенция Африканского союза о предотвращении коррупции и борьбе с ней. Подписанный в 2001 году Протокол Южноафриканского сообщества развития против коррупции содержит меры, утвержденные 14 странами-членами этого сообщества. В 1999 году Глобальная коалиция для Африки выработала принципы борьбы с коррупцией, которые могут быть добровольно приняты входящими в нее странами. И одиннадцать государств-членов этой коалиции приняли их.

На Ближнем Востоке арабские государства работают через региональную сеть - инициативу "Добросовестное управление в целях развития", чтобы оказать поддержку процессу реформ управления и модернизации государственного сектора и создать условия, необходимые для экономического и социального развития во всем регионе. Борьба с коррупцией является одним из главных направлений этих усилий, и особенно мероприятия по выполнению Конвенции ООН против коррупции.

37 стран, подписавших в 1997 году Конвенцию Организации экономического сотрудничества и развития о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при международных деловых операциях, создали механизм взаимной экспертизы для контроля ее выполнения. Эта конвенция имеет относительно узкую и конкретную сферу применения. Основной упор она делает на использование внутреннего законодательства для обеспечения уголовной ответственности за подкуп иностранных должностных лиц.

Работа и принципы Специальной финансовой группы (ФАТФ) также вносят огромный вклад в решение международных задач борьбы с коррупцией. В своих рекомендациях "40+9" ФАТФ устанавливает глобальные стандарты борьбы с отмыванием денег и финансовыми преступлениями. Группа следит за тем, как страны выполняют ее рекомендации. В этот межправительственный орган входят представители органов надзора и регулирования и финансовых институтов. Они рассматривают злоупотребления в финансовой системе, в том числе нарушения, вызванные коррупцией.

В последние годы "большая восьмерка", объединяющая Великобританию, Германию, Италию, Канаду, Россию, США, Францию и Японию, обсуждая на своих встречах общие экономические и внешнеполитические вопросы, сделала одним из главных своих приоритетов борьбу с коррупцией. В числе поднятых вопросов борьба с коррупцией на высоком уровне (клептократией), отказ в убежище коррумпированным чиновникам, координация действий по восстановлению незаконно приобретенных активов и улучшение подотчетности и прозрачности бюджета, закупок и льгот.

Двигаясь вперед

Международные антикоррупционные соглашения продолжают играть ключевую роль в растущем международном осуждении коррупции. Они обязывают правительства принимать меры и содействовать международному сотрудничеству и технической помощи.

Конвенция ООН против коррупции представляет собой знаменательную перемену в системе международных антикоррупционных соглашений. Конвенция объединяет вопросы предыдущих региональных и глобальных конвенций и новые вопросы их в один документ, предлагающий набор обязательств. Это первое международное соглашение, привлекшее более 40 сторон, а к настоящему времени более 80, и, скорее всего, оно станет первым глобально применяемым международным документом, который полностью посвящен коррупции. Испытанные принципы борьбы с коррупцией, включая важность международного сотрудничества, теперь закреплены в качестве глобальных принципов, которые могут считаться исходящими исключительно от группы одинаково настроенных стран или регионов.

Поскольку правительства постепенно начинают принимать Конвенцию ООН против коррупции и разрабатывать последующие процедуры по содействию ее выполнению и облегчению технической помощи, действующие региональные обязательства и механизмы важны для того, чтобы правительства продолжали сообща работать над проблемами коррупции в знакомой обстановке и со знакомыми партнерами. Кроме того, ведущие мировые экспортеры должны продолжать тесное и интенсивное сотрудничество по линии Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития против взяток и связанного с ней контрольного механизма для сокращения практики подкупа иностранных чиновников при заключении международных сделок. Страны-участницы этой организации должны демонстрировать политическую волю, исполняя свои законы об уголовной ответственности за подобный подкуп.

Хотя международные документы и многосторонние рамочные соглашения служат бесценным инструментов в глобальной борьбе с коррупцией, трудная задача претворения политической воли в наглядные действия будет и впредь иметь решающее значение. Соединенные Штаты твердо настроены работать со всеми партнерами в мире, добиваясь того, чтобы через 15 лет будет совершенно естественно, что большинство правительств в мире принимают действенные меры против коррупции.