2008.05.02

多元与民主政治

联邦政府国会大厦。右上角是最高法院。

肯尼思·让达

肯尼思·让达(Kenneth Janda)是位于伊利诺伊州芝加哥市的西北大学(Northwestern University)政治学教授。

与其他民主政体相比，美国具有一种非常分散的政府结构。美国制宪者当年对将权力集中在任何单一政治部门的潜在危险极为警惕，因而有意将权力划分到不同的政府分支和层次中。美国这种权力分散的体制与单纯的“多数原则”的民主政治模式明显不同；后者的理念是，政府所制定的法律和实行的政策应是对多数人意愿的直接响应。

美国模式的民主政府，即多元民主政体，与基于多数原则的民主政体相比有许多优点，并且反映了美国开国先辈的建国理想。多元民主政体需要政府权力分散和下放。依照这个模式，民主存在的前提是，政府权力被划分成多个权力中心，这些权力中心可以得到不同利益群体的参与——例如劳方与资方、农民与食品销售商、煤矿公司与环境保护组织等。诸如此类的群体能够在多元社会中相互竞争。

多元权力分散可以防止政府采取草率鲁莽的行动，但是当重要的权力中心意见不一致时，也可能无法采取任何行动。虽然分权是美国政府的特点，但美国也具有一些使权力趋于集中的机制，从而使政府在缺少完全的政策共识时，也能采取行动。本文旨在介绍美国政治体制中一些有助于在政治权力分散与集中之间保持平衡的主要机制。

对中央权威的不信任

作为英国国王乔治三世子民的美洲最早13个殖民地的人民，不信任从英国对他们的生活发号施令的强大中央政府，并于1775年起义反抗英国统治。他们在1776年的《独立宣言》(Declaration of Independence)中，指控英王对“这些州实施绝对的专制”。这些殖民地居民在独立战争的硝烟中，基于一份最初旨在让起义各州结成联盟的文件——《邦联条例》(Articles of Confederation)，成立了美利坚合众国。殖民地人民于1781年──该条例得到最终批准和生效的同一年──赢得独立。

邦联政府在战后显现出明显的缺陷，即权力过于分散：邦联本身没有徵税权，没有具有行政权的领导人，不能管理商务，而修订该文件需要一致同意。1787年，各殖民地代表聚集费城，初衷是对《邦联条例》作出修改，然而结果却起草了一份全新的章程，即《美利坚合众国宪法》(Constitution of the United States of America)。但是，宪法并没有建立权力高度集中的政府。制宪代表们依然努力建立一个分权政府，不过这个政府有比在《邦联条例》规定下的更多的总协调权。新的政府结构实现了集中与分散的平衡，从而造就了一个200多年来一致良好运作的持久政府。

权力分散特徵

美国政治体制中有促进权力分散的多项特徵。四项最重要的被写入《宪法》的特徵为：(1)联邦制；(2)分权；(3)具有相等权重的两院制国会；以及(4)包含两套体制的选举制。

(1)联邦制

制宪者用联邦政府模式取代了邦联政府模式。《邦联条例》规定组成一个“永久联盟”，但各州保留其“主权、自由、独立”，而《宪法》则对主权只字未提。它一上来所用“我们合众国人民”之说法，便意味着新政府是代表着个人而非各州。联邦制的概念是，同一群体的人民和同一地区由两级或两级以上政府管辖。例如，联邦政府负责对外防御，而州政府则行使"治安权"——维护公民健康、道德规范、安全及福利。联邦政府在这些领域必须得到州政府的合作才能行事。联邦政府可能向依照国家标准修建的州公路提供资金，或向遵守特定程序的州立学校发放教育资金。由于治安权力被分散到各州，联邦政府在修建公路，改进学校，或者制定结婚、离婚及刑罚等方面的权力是有限的。所有这些以及其他有关方面的权力都下放到州政府。

(2)分权

《宪法》确立了将政治权力分散到三个政府分支的政体结构。它赋予国会“所有立法权”，赋予总统“行政权”，赋予最高法院和由国会建立的下级法院“司法权”。此外，宪法通过设立每个分支能够制衡其他分支的机制，将权力进一步分散。例如：国会被授予立法权力，但总统有权否决立法；而后国又能够以三分之二的票数批准被总统否决的法律。再例如：只有总统能够谈判签订条约，但条约必须经过参议院三分之二多数的批准才能生效。还有一例：尽管最高法院的结构是由国会确定，最高法院的法官是由总统提名，但倘若最高法院判定国会和总统的行为与《宪法》冲突，它则能够废止政府或国会的做法。就这最后一点而言，《宪法》并没有明确规定最高法院有权废止国会和总统的行动；这项权力是在最高法院于1803年就“马伯里诉麦迪逊案”(Marbury v. Madison)作出划时代的裁决后，才成为公认惯例。

这个错综复杂的分权结构促成了美国政府权力分散。总统可以提出某项政府计划，但通常需要国会立法才能使计划具有合法效力。即使这样，如果该计划受到法律诉讼挑战，最高法院仍有权废止该计划。在美国，制定永久法律是一个相当复杂的过程。而在采用议会制的国家(这在世界民主政体中占绝大多数)，立法过程相对简单。在议会制国家，议会多数党派或党派联盟通常可以批准由政府内阁成员提出的立法，绝大多数法院废止立法的权力也是有限的。

(3)两院制国会

阿富汗总统卡尔扎伊在国会联席会议上讲话。

美国的立法权力通过两院制国会而分散。许多国家也有两院制立法机构(通常称为上院和下院)，但很少有国家给予两院几乎相等的权力。美国的众议院相当于下议院，因为其435名成员是经按人口划分的选区投票产生。人数较少的参议院(100名成员)则相当于上院，因为其成员必须年龄较大(至少30岁，而众议员只需25岁)，任期也较长──六年而非两年。尽管参议院也是通过民选投票产生，但所有50个州，无论人口多寡，都各只有两位参议员(任期交错)。

根据宪法，参众两院的权力略有不同。所有税收立法必须由众议院提出，而唯有参议院有权批准条约和总统任命。但与它们在立法上的同等权力相比，这些差异是微不足道的。一个议案只有以完全相同的文本在两院获得通过后，才能提交总统签署。因此，议会的权力是在两院中平等分配，而非(像绝大多数国家那样)偏在一院。

(4)选举制

美国不是有一个而是有两个选举体制——一个用于总统选举，一个用于国会议员选举。这两套体制都有助于权力的分散。首先让我们来看总统选举制。总统选举并非“全国”选举，即候选人不是通过在全国普选中获得多数选票而当政。总统选举属于联邦选举，由赢得“选举团”(electoral college)538名选举人中多数(270)选票的候选人当选。(538这个数字是参议院和众议院人数总和+哥伦比亚特区的三张选票。)每个州的每位选举团成员，即选举人，有一张选票，各州选举人人数等于该州在国会中的席位数。最小的州(只有一位众议员和两位参议员)有三张选举人票。最大的加利福尼亚州有55张选举人票。在总统选举中，投票选民实际上是决定出本州选举人的党派提名。在选民投票结束后，每个州的选举人将在州首府聚会投选总统。(选举团从不举行全体聚会。)赢得一个州多数选民选票的候选人将赢得该州全体选举人的选票。因此，总统候选人的竞选活动分散针对各个州，而非针对全国。

国会的选举制度也鼓励分散。大多数其他民主政体使用比例投票选举立法人，即选民将票投给政党代表，议会席位最后根据政党得票比例分配。但美国的国会选举采用多数票制，即多个候选人竞争一个席位，得票最多者获得该席位。由于国会议员是靠自己赢得选票，因此他们需要满足所在州和选区的选民才能当选或连任，故在地方利益与国家利益发生矛盾时，他们倾向为地方利益服务。

权力集中特徵

联邦制、分权、两院制及选举制都促成美国的政治权力分散，为多元民主政体服务。然而，政治分权也有风险，因为它可能导致政府完全无法行事，或者只为有组织的少数人的利益而非大多数人的利益行事。如前所述，制宪人当时主要考虑的是分散与制衡政府权力。随着时间的推移，政治体制中出现了一些制宪人始料未及的变化，这些变化使政府权力趋于集中。下面三项体制变化值得特别注意：(1)总统职能，(2)两党体制，(3)最高法院。

(1) 总统职能

制宪者在《宪法》第一章里用了2200多个字阐述立法分支，而在第二章仅用了1000个字来描述行政分支。在宪法设计者看来，总统职位主要具有执行国会提出和通过的法律的行政机构性质。然而，随着时间的变化，总统职位成为美国政府的核心。如今，总统确立国家目标，提出实现这些目标的立法，向国会提交全国立法项目资金预算，当然，总统也是国家在全球事务中的代言人。在因应种种国家和国际危机的过程中——通常是在国会的合作下——总统权力得到扩大，而今总统行政分支成为了一个最注重公众舆论的分支。就此意义而言，总统职能与多数主义模式的民主政治更接近。

(2) 两党体制

美国在1787年时并不存在政党。事实上，《宪法》规定赢得多数选票的候选人就任总统，名列第二的候选人就任副总统。到1796年的选举时，国会开始形成份别支持不同总统候选人的两个党派。约翰·亚当斯(John Adams，联邦党人)获胜，但他不得不接受其对手托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson，民主共和党人)作为其副总统。1804的一项宪法修正案鉴于政党作用的上升，规定选举人就总统和副总统分别投票，从而使两个职位的候选人均来自政党推举。不仅如此，国会两院中对立党派的发展鼓励了两院之间的协调。赢得总统选举的党派会促进总统与国会之间的协调。美国政治有史以来基本只有两个主导党派的情形也助长了权力的集中。美国政治围绕民主党和共和党展开，两党轮流当政和在野。由于小党派在美国的影响力微乎其微，两党体制使权力趋于集中。

(3)最高法院

制宪者设立一个最高法院，但对这个法院在新政府中将如何运作并没有明确设想。《宪法》第三章中对法院的描述只有400字，并且基本上没有述及其权力。1803年，最高法院以无异议决定承担起司法审查权，即最高法院有权审查国会通过的法律，以确定这些法律是否符合国家宪法。由此，最高法院在政治体制中具有了更加重要的地位。它也赋于最高法院对有争议的政府行动的最后裁决权。最高法院通过在分权体制中扮演最后仲裁者的角色，使权力集中化。

结语

由于权力在多个政府机制之间如此分散，美国体制可以说没有达到多数主义民主政治的最高标准。然而，由于权力分散，美国非常好地满足了应有多个权力中心的多元主义民主政治的黄金标准。美国的政治体制对希望在民主程序中发出自己声音的不同群体敞开，而且，随着时间的发展，就政策结果而言，可能比基于严格的多数主义原则的体制更有效地顾及了不同群体的利益和需要。

本文所表达的见解不一定反映美国政府的观点或政策。