2008.02.10
非政府组织对立法和政策的影响
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美国"非营利组织法国际中心"(the International Center for Not-for-Profit Law)副总裁斯蒂芬·克林格霍弗(Stephan Klingelhofer)应邀参加美国国务院国际信息局的在线访谈，介绍非营利组织对决策过程发挥的作用和影响。以下是这次在线访谈记录稿的译文(略有删节)。
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问 [Abraham_Lincoln]：斯蒂芬·克林格霍弗先生，感谢您使我们有机会通过这次在线访谈更好地了解非政府组织在倡导立法方面发挥的作用。您和您的组织推动各国加强公民社会立法，为促进民主与人权作出了贡献，对此我表示感谢。请允许我提出一些问题。我想知道您的组织开展的活动是否包括对某些国家的宪法提供咨询。或者说，有没有什么非政府组织为促进民主与人权，积极参与各种类型的国家制订和/或修改宪法的工作？如果您的回答是肯定，那么请您谈一谈他们采取什么方式在这个过程中发挥实际作用。他们是否参与起草宪法的工作？他们是否举办一些公开的研讨会传播对民主宪法原则的认识？
斯蒂芬·克林格霍弗：我们"非营利组织法国际中心"就有关的一般性问题向各地非政府组织和政府提供帮助，涉及非政府组织与公民社会法律和监管框架的所有问题。这个框架也包括宪法。我们视公民社会为行使国际协议、联合国及大多数国家宪法保障的基本自由的主要工具。我们与地方非政府组织共同开展的工作确实包括对宪法进行某种评鉴，目的在于了解宪法是否保障结社自由等国际公认的自由。详情请参阅我们的网站：www.icnl.org
问 [Ruzanna]：亚美尼亚的非政府组织在民主发展与倡政策倡导过程中扮演什么角色？
斯蒂芬·克林格霍弗：实际上，非政府组织的倡导活动在亚美尼亚产生了极大的影响。最近，亚美尼亚政府力图对非政府组织制订限制性条例，但有关的立法提案遭到失败，主要原因是非政府组织强烈反对。由于捐款方历来大力支持亚美尼亚倡导性的非政府组织，这类组织在亚美尼亚比其他国家更普遍。
问 [Tim]：您能否举例说明美国非政府组织在政策倡导方面拥有的发言权？在美国以外的国家，非政府组织的情况又如何？
斯蒂芬·克林格霍弗：在美国，非政府组织对政策的形成具有相当大的影响。非政府组织往往不仅仅被视为表达某些特定观点的"说客"，而且还是在其本身关注的领域掌握一定知识与专长的智囊。对于即将采取立法行动的某些问题，美国国会、联邦政府机构和各州与各地方政府经常向非政府组织了解情况。非政府组织在环境、产品安全、平等机会、税收等重大问题上所产生的影响始终十分深远。
在许多其他国家，非政府组织在政策形成和立法决策的过程中也发挥了相当大的作用。举例来说，保加利亚议会建立了特定的渠道，供非政府组织对决策提出建言。欧洲大多数国家的非政府组织不仅是在某些问题上施加压力的来源，而且也成为公众与决策人的信息来源。但是在许多国家，非政府组织直接参与政府和立法决策面临着严重的障碍，一方面是因为存在着排斥公众介入的常规程序，另一方面也因为非政府组织和政府与立法方面都缺乏能力使这类参与活动达到有用或有效的程度。
问 [Tim]：非政府组织为了实现本身倡导的目标，最有效的办法是什么？
斯蒂芬·克林格霍弗：唯一最重要的"办法"是有能力与决策人接触。如果(政府和议会的)决策人不提供机会，或决策人按规定不得与公众和有关团体进行对话，要做到这一点可能会很难。
此外，非政府组织通过媒体、与公众人士的个别接触、集会等方式争取公众支持， 表明非政府组织事实上不仅仅代表自己，而且代表更多的人，也有助于与决策人进行接触。
总之，倡导只是一个过程，一个宣介的过程，促进的过程，展示公众支持的过程和表明对问题的确有深透了解的过程。我们已经就这个专题发表了一些文章。
问 [cam238]：请您谈谈，新成立的非政府组织在制定本组织章程时应采取哪些步骤，非营利组织需要有什么样的章程才能运行良好。
斯蒂芬·克林格霍弗：对于非政府组织的建立、登记和运行，大多数法律都规定了某些必须完成的事项，例如管理机构的组建、管理机构成员的鳞选、选举事务、管理机构的定期会议、财务管理规章、对内负责制、工作人员、会员组织(协会)内的会员资格等等。法律通常只要求上述事项列入该组织的内部管理章程或"附件"，并可自行设限(例如理事会成员不得少于多少人等)。
主要问题在于良好的管理既要求防止出现组织管理不良的现像，又要求实行负责制，主要是对内负责，如果该组织创建的目的是为大众提供服务或谋求福利，也应该对捐款方和公众负责。
问 [Chat Participant]：资金来源对非政府组织的政策取向有什么影响？
斯蒂芬·克林格霍弗：一个组织要决定和维持本身的性质与目标，资金来源确实是经常性发挥影响的因素。因此，一个组织只要能获得足够的资金支持其运行，就会继续以其确定的目标为方向。
但根据我本人的经验，在大多数情况下，某一个特定来源的资助不会使一个组织倡导的某种政策立场发生根本的改变。
从实际的角度来说，一个非政府组织只有信誉卓著、值得信赖才能真正发挥效力。这个组织如果无法维持本身作为一个机构的尊严，则不可避免地会走向失败。
问 [Abraham_Lincoln]：您在回答问题时谈到， 您认为公民社会是行使宪法保障的基本自由的主要工具。我同意您的看法。但您认为各地工商界和国际工商界在促进民主与人权方面能扮演什么角色？你是否认为他们也能为民主与人权做出贡献？他们是否可以通过为公民社会活动提供捐款和支持做出自己的贡献？非政府组织是否与工商界相互合作？
斯蒂芬·克林格霍弗：工商界能够而且确实经常直接与间接地为促进公民参政和倡导人权扮演重要的角色。他们出于对个人(企业)利益和公众利益的考虑要求实现这个目标。例如，他们经常在社区内雇用职工和销售产品，为此也会努力加强他们所服务的社区。工商业本身的利益要求所在地的人口积极参与、生气勃勃、健旺发达，也希望当地的经济和政治环境有利于工商业发展。总之，提高公民参政程度和倡导人权价值观既有助于促进人类发展也可促进工商业。
为了实现这些目标，工商企业可以采取公开支持的方式鼓励公众参与公益事业。他们还可以对倡导有关政策的组织提供经济资助。
遗憾的是，并非所有的工商企业领导人都有足够宽大的胸怀人士认识到，他们自己、他们的顾客和雇员实际上都是公民社会的一员，并且看到这些价值观的建立和继续发扬对他们都大有裨益。按照我的看法，公民社会组织应以各层次的工商企业(地方、地区、全国和全世界)为对象，要求这些企业支持正义事业。公民社会组织可因此扩大自己的后援基础，推进自己倡导的各项事务。
问 [Chat Participant]：你们与美国以外的非政府组织合作吗？
斯蒂芬·克林格霍弗：我们基本上只与美国以外的组织合作。请参阅我们的网站(www.icnl.org)，了解我们这个机构的宗旨和工作方式。
问 [Chat Participant]：您对俄罗斯非政府组织目前的状况有什么看法？
斯蒂芬·克林格霍弗：我们在俄罗斯有一个重要项目。俄罗斯政府显然在设法限制非政府组织的活动，我们认为俄罗斯政府实行了过多的监督，对组织的运行提出了苛刻的要求。我们关注上述情况已有一段时间。因此，我们与非政府组织方面和俄罗斯政府进行接触，要求在最大程度上减少限制措施，并已取得了一些成功。
结社自由对有效地行使其他方面的自由至关重要，这些方面包括言论自由，以及公众有权充分参与对人民产生影响的决策和政策执行等。我们已一再要求俄罗斯领导人继续保障结社自由。
问 [cam238]：您能不能举例说明非政府组织与公民社会在实施组织管理时通常遇到的挑战？我主管一个倡导教育的非政府组织，最近遇到了组织内部财务人员偷窃的问题。我们怎样才能进一步加强内部管理以避免今后发生这种问题？
斯蒂芬·克林格霍弗：我认为，建立良好的内部管理唯一最大的障碍在于理事会成员缺乏训练，对有关情况不闻不问。理事会的责任就是对组织的运行实施监督。在全世界范围内，有许多组织的理事会不理解实施健全的监督需要做些什么，或没有花必要的时间与精力去这样做。
全世界各地的许多组织都可以提供训练。设立在华盛顿的"理事会资源"(BoardSource)组织与全世界各地的夥伴都有联系，在这个问题上是一个可靠的信息来源。
除了理事会监督外，训练有素的管理层，尤其是财务管理也十分重要，需要建立完善的内部审计制度以及定期和经常的内部汇报检查。培训可采取学员直接参加或函授的方式。
这次在线访谈很成功，感谢大家的参加。我们谈到了一个极为重要(和现实)的问题──非政府组织和公民社会为促使公众参与决策和政策执行过程发挥的作用。促进公众参政是保证政府最有效地为人民服务的最好方式。我们"非营利组织法国际中心"的全体同仁向大家致以最良好的祝愿。
(完)
(嘉宾因其本身具备的专长受邀参加在线访谈，表达的观点只代表其本人的看法，不一定反映美国国务院的立场。)
