Les arts | L'expression des idées et de l'identité
24 juillet 2009
Les multiples revirements de la politique américaine envers les Amérindiens
Jace Weaver
Jace Weaver est professeur de religion et d’études amérindiennes, titulaire de la chaire Franklin, professeur de droit et directeur de la faculté d’études amérindiennes de l’université de Géorgie à Athens (Géorgie). Diplômé de sciences politiques, de théologie et de droit, ses travaux chevauchent plusieurs disciplines. Il a rédigé ou a coordonné la publication de neuf ouvrages et écrit actuellement avec sa femme, Laura Adams Weaver, un livre sur le déplacement forcé des Cherokee. Il a été conseiller lors de la réalisation en 2009 du troisième épisode, intitulé « La piste des larmes », de la série de documentaires de PBS We Shall Remain, qui présente l’histoire du point de vue des Indiens. Il est de descendance Cherokee.
Le 21 novembre 1969, en regardant le journal télévisé du soir, beaucoup d’Américains ont été très étonnés d’apprendre que des Indiens avaient occupé la prison fédérale abandonnée de l’île d’Alcatraz, dans la baie de San Francisco. Ce n’était pas tant ce militantisme radical qui les surprenait - en 1969, ils avaient pris l’habitude de voir des mouvements de contestation à la télévision - mais plutôt le fait de découvrir qu’il existait encore des Indiens. Pour de nombreux Américains, en effet, les Indiens (plus exactement les Amérindiens) avaient vécu au XIXe et n’avaient jamais franchi le seuil du XXe siècle. Depuis la fin proclamée des « guerres indiennes » en 1890, on avait oublié jusqu’à leur existence.
Cette ignorance était compréhensible. Les médias s’intéressaient très peu aux questions concernant les premiers occupants des États-Unis. Henry Luce était, à cet égard, représentatif de son époque. Le puissant éditeur des magazines Time et Life « avait pour principe absolu et apparemment incontournable de ne publier aucun article sur des Indiens, où qu’ils se trouvent aux États-Unis ». Henry Luce estimait que les Amérindiens contemporains étaient des « imposteurs », comme le raconte Alvin Josephy dans « New England Indians : Then and Now » (dans l’ouvrage intitulé The Pequots in Southern New England : The Fall and Rise of an American Indian Nation (1990)).
Les Indiens qui occupèrent Alcatraz justifièrent globalement leur action par le fait que le traité de Fort Laramie, signé en 1868 pour mettre fin à la guerre menée par le chef des Oglalas Lakotas Red Cloud (Nuage Rouge), contre les États-Unis, donnait aux Amérindiens le droit de revendiquer des biens excédentaires du gouvernement fédéral. Les Indiens occupèrent l’île pendant 19 mois. C’était la première d’une série d’occupations et d’autres protestations de ce type.
Ces événements n’eurent pas seulement pour effet de rappeler à la population l’existence des Amérindiens ; ils ne passèrent pas non plus inaperçus dans les couloirs du pouvoir. En juillet 1970, dans une allocution spéciale au Congrès fédéral, le président Richard Nixon (1969-1974) annonça une nouvelle orientation de la politique du gouvernement à l’égard des Amérindiens : l’autodétermination. Dorénavant, les tribus indiennes seraient encouragées à gérer leurs propres affaires. Cette nouvelle orientation remplaçait la politique dite de rupture (termination, en anglais) en vigueur depuis 25 ans, qui consistait à mettre fin à la reconnaissance des nations indiennes souveraines, de leurs lois tribales et de leur gestion des terres. Par le biais de l’assimilation et de dispositions législatives, les autorités étatiques et le gouvernement fédéral avaient cherché à rompre les relations particulières qui existaient entre les tribus et le gouvernemental fédéral du fait des traités signés par le passé, ce qui revenait au fond à priver les Indiens de leur existence en tant que culture spécifiquement autochtone.
En fait, pendant 233 ans, la politique du gouvernement à l’égard des premiers occupants des États-Unis a oscillé, comme un pendule, entre la volonté d’assurer la survie de leur culture et un souci d’assimilation intensive. Au fur et à mesure de ces nombreux revirements, l’objectif était, dans tous les cas, de régler le « problème indien ». Aux yeux des dirigeants, ce problème venait du statut particulier des Indiens et des tribus indiennes qui, au Canada (où les lois et politiques sont globalement semblables à celles des États-Unis) est qualifié de « citoyenneté plus ». Les tribus indiennes constituent des souverainetés distinctes au sein du système fédéral. Ce sont des « nations au sein de la nation », statut confirmé par les traités et par la Constitution américaine. Les membres des tribus reconnues par le gouvernement fédéral ont ainsi une double nationalité ; ils sont citoyens à la fois des États-Unis et de leur nation amérindienne. Quelles que soient les politiques adoptées, les législateurs ont quasiment toujours cherché à faire en sorte que le gouvernement fédéral n’ait plus à s’occuper « des affaires indiennes ».
De qui dépendent les Indiens ?
En fait, pour bien comprendre la politique américaine à l’égard des Amérindiens et la place qu’occupent ces derniers, il faut remonter au début de la période coloniale. À la fin de la Guerre de sept ans, en 1763, la France cède à la Grande-Bretagne les territoires de la Nouvelle-France (le Canada et la région qui se trouve entre le Mississippi et les montagnes de l’Est). Pour faire régner l’ordre sur ces territoires nouvellement acquis, le roi George III décide, par une proclamation royale, que ni les individus ni les colonies ne peuvent acheter ou prendre des terres aux Indiens. La Couronne britannique est dorénavant la seule à pouvoir obtenir des terres des Indiens et ne peut le faire que par un seul moyen : un traité en vertu duquel une tribu cède ses terres. Il est également décidé d’établir une « ligne permanente délimitant l’implantation des Blancs » en Amérique du Nord. Pour les treize colonies américaines, il s’agit du massif des Appalaches, une ligne de démarcation qui est enfreinte avant même d’avoir été établie.
Après la révolution américaine (1775-1783), les États-Unis prennent la relève de la Grande-Bretagne. La Constitution américaine (Section 8 de l’Article premier) donne au Congrès le pouvoir de « réglementer le commerce … avec les tribus indiennes ». Au fil des ans, on en conclut que les Indiens dépendent exclusivement et totalement du gouvernement fédéral. En 1790, le Congrès adopte la loi dite « Trade and Intercourse Act » (loi sur le commerce et les relations), qui fait écho à la proclamation du roi George III. Avant de devenir président, George Washington écrit que compte tenu de l’expérience et d’un point de vue pratique (…) « il est fortement indiqué d’acheter leurs terres plutôt que d’essayer de les chasser de leur pays par la force des armes ; ce qui, comme nous en avons déjà fait l’expérience, revient à chasser de la forêt des bêtes sauvages, qui reviendront dès que la poursuite s’est terminée et s’en prendront peut-être à ceux qui sont restés là ; alors que l’expansion progressive de nos implantations amènera sans aucun doute le sauvage aussi bien que le loup à se retirer ; les deux étant, bien que sous différentes formes, des bêtes de proie » (lettre de George Washington à James Duane, 7 septembre 1783, citée dans Documents of United States Indian Policy (1990), publié sous la direction de Francis Paul Prucha).
Une fois président (de 1789 à 1797), George Washington adopta une politique d’assimilation sur le terrain, de « civilisation » et d’intégration des Indiens dans le nouveau pays où ils se trouvaient.
Cette stratégie de Washington allait constituer la politique officielle des États-Unis pendant les 40 années suivantes, mais dès le début de la présidence de Thomas Jefferson (1801-1809), des changements s’amorcèrent. S’inspirant de George Washington tout en laissant entrevoir une nouvelle orientation, Jefferson écrivit : « Nos implantations entoureront progressivement les Indiens et se rapprocheront d’eux et, avec le temps, soit ils s’intégreront avec nous comme citoyens des États-Unis, soit ils se retireront au-delà du Mississippi. La première solution est sans aucun doute la fin la plus heureuse que pourrait connaître leur histoire. » (Lettre de Thomas Jefferson à William Henry Harrison, 27 février 1803). Après l’achat de la Louisiane, il proposa même de faire du Mississippi la nouvelle ligne permanente de démarcation des implantations de Blancs en Amérique du Nord. Même s’il abandonna rapidement cette idée, le concept du déplacement des Indiens vers l’Ouest américain fit son chemin et sembla de plus en plus inévitable. En 1830, le Congrès adopta la loi dite « Indian Removal Act » (loi sur la déportation des Indiens). De 1831 à 1839, les grandes tribus du Sud-Est, que l’on appelait les Cinq tribus civilisées, furent transférées sur des territoires indiens (qui constituent aujourd’hui l’Oklahoma). Il s’agissait de supprimer un obstacle à l’implantation des Blancs, mais aussi de permettre aux nations amérindiennes de maintenir leur gouvernement et leur culture à l’écart des États-Unis.
Cette politique de déplacement perdit de sa popularité, en grande partie du fait de la brutalité de la marche forcée des Cherokees vers l’Ouest, que l’on nomma par la suite « la Piste des larmes ». Après 1839, les divergences entre le Nord et le Sud qui allaient conduire à la guerre de sécession (1861-1865) dominèrent la scène politique. On se préoccupa alors peu des Indiens. Mais après la guerre, l’expansion territoriale vers l’Ouest reprit. Il fallait de nouveau chasser les Indiens de leurs terres, car ils faisaient obstacle à la colonisation des Blancs. Commença alors la politique de création de réserves.
Le placement des Indiens en réserve devait être une mesure temporaire, permettant de les préparer à la citoyenneté en leur enseignant des techniques agricoles et des compétences mécaniques. Les terres communales des réserves étaient détenues par le gouvernement fédéral au nom des Indiens qui y vivaient. En 1887, pour poursuivre la mission de « civilisation » des Amérindiens, le Congrès décida de leur donner accès à la propriété privée. En vertu de la loi dite « General Allotment Act » (loi de lotissement général), les réserves furent divisées en petites parcelles, données chacune à des individus ou à des familles amérindiens. Avec cette nouvelle mesure, la politique gouvernementale tendait de nouveau vers l’assimilation forcée. En 1901, le président Theodore Roosevelt (1901-1909) y vit « un puissant engin de pulvérisation, pour décomposer la masse tribale » (première allocution annuelle de Theodore Roosevelt devant le Congrès, le 3 décembre 1901). Du fait de cette loi, 65 % des terres amérindiennes finirent entre les mains de non-Indiens entre 1887 et 1934.
La Nouvelle Donne indienne
Comme toutes les mesures qui les précédèrent, les politiques de mise en réserve et de lotissement ne parvinrent pas à atteindre les objectifs fixés et à régler le « problème indien ». Mais le contexte politique changea. Ce fut au cousin de Theodore Roosevelt qu’incomba la charge de reprendre la préservation politique et culturelle des Amérindiens. Sous la présidence de Franklin Roosevelt (1933-1945), le ministre de l’intérieur Harold Ickes et le commissaire des affaires indiennes John Collier créèrent le New Deal (nouvelle donne) indien.
La loi de 1934 dite « Indian Reorganization Act » (IRA) (loi sur la réorganisation des Indiens) était le principal pilier du New Deal indien. Cette loi encourageait les tribus à se doter d’une constitution écrite et à s’autogouverner, sous la supervision du Bureau des affaires indiennes. Si certaines nations tribales s’opposèrent à cette loi, qu’elles considéraient comme une atteinte à leur souveraineté nationale tribale, cette politique constitua une amélioration importante. Des dispositions législatives mirent également fin à la parcellisation des terres et légalisèrent la pratique des religions amérindiennes traditionnelles (qui avait été interdite par la loi pendant la période de création des réserves).
Les Indiens avaient été éclipsés de la scène nationale lors des événements qui avaient mené à la guerre de sécession. La Seconde Guerre mondiale eut le même effet. Mais dans les années qui suivirent, l’opposition à la souveraineté amérindienne reprit le dessus et conduisit au démantèlement du New Deal indien. En 1948, le Congrès créa une commission gouvernementale spéciale, présidée par Herbert Hoover. Lorsqu’il était président (1929-1933), Hoover avait mis fin dans la pratique au lotissement, mais n’avait rien fait pour modifier la politique gouvernementale. Malgré les progrès réalisés durant la présidence de Franklin Roosevelt, la Commission Hoover se réclamait de Theodore Roosevelt, affirmant : « Les fondements de la culture historique indienne ont été anéantis. L’organisation traditionnelle des tribus a été détruite à l’époque de la génération précédente… L’assimilation doit être l’objectif de la politique des pouvoirs publics » (cité dans l’ouvrage de Charles F. Wilkinson, Blood Struggle : The Rise of Modern Indian Nations (2005)). La politique du gouvernement fédéral devint donc ainsi une politique de rupture, par laquelle le gouvernement fédéral s’efforçait de rompre ses relations avec les gouvernements des nations indiennes, abolissant ainsi de fait les tribus. Cette politique avait pour principale composante un programme de transfert visant à amener les Indiens à quitter les réserves pour aller vivre dans des villes, où la demande de main-d’œuvre était importante. Le président Harry Truman (1945-1953) nomma Dillon S. Myer au poste de commissaire des affaires indiennes chargé d’administrer la politique de rupture et de transfert. Myer s’était déjà occupé de minorités américaines lors de la Seconde Guerre mondiale, en qualité de responsable de la War Relocation Administration, l’administration chargée de superviser les camps d’internement d’Américains d’origine japonaise. Aujourd’hui, plus de 70 % des Amérindiens vivent en dehors des réserves, en grande partie du fait de la politique de rupture et de déportation.
L’autodétermination
Le président John F. Kennedy (1961-1963) mit fin à la politique de rupture, mais il fallut attendre le président Nixon pour que soit adoptée la politique d’autodétermination, qui reste l’orientation officielle à ce jour. Au cours des 40 dernières années, les nations amérindiennes ont entrepris de maîtriser davantage leur destinée, en s’autogouvernant et en gouvernant leurs citoyens.
Il existe aujourd’hui 562 tribus reconnues par le gouvernement fédéral. Bien que la pauvreté et les problèmes de santé restent très préoccupants, grâce à la décision prise par la Cour suprême dans l’affaire California v. Cabazon Band of Mission Indians (1987), selon laquelle les États ne peuvent interdire les casinos sur les terres relevant de la souveraineté indienne, certaines tribus sont parvenues à l’indépendance économique. Les nations amérindiennes ont accru leur domaine de souveraineté.
Dans un livre important publié récemment, Jeff Corntassel et Richard Witmer affirment que la politique gouvernementale à l’égard des Amérindiens a de nouveau changé de direction. Ils affirment que nous vivons à une époque de « fédéralisme forcé » car, depuis l’adoption en 1988 de la loi réglementant les casinos indiens (Indian Gaming Regulatory Act) en réaction à la décision de la Cour suprême dans l’affaire Cabazon, le Congrès oblige les nations amérindiennes à négocier avec les gouvernements des États fédérés avant d’ouvrir des casinos. Cela constitue une ingérence des États dans les affaires relevant de la souveraineté des tribus, que l’on n’avait pas observée depuis la politique de rupture.
Bien qu’il soit encore trop tôt pour déterminer quelle direction suivra le gouvernement du président Barack Obama en matière de politique à l’égard des Amérindiens, il y a lieu de penser qu’il poursuivra, voire renforcera, l’autodétermination. Pendant la campagne présidentielle de 2008, Barack Obama a clairement pris position en faveur de la souveraineté. Il a nommé à la tête du Bureau des affaires indiennes Larry Echohawk, un expert juridique de la tribu des Pawnees, spécialiste de la politique et du droit fédéral relatifs aux Amérindiens. Mais malgré ces premiers signes prometteurs, les Amérindiens restent prudents. L’histoire leur a appris que la politique de souveraineté et de protection risquait à tout moment de laisser place de nouveau à une politique d’assimilation et d’extinction.
Les opinions exprimées dans cet article ne correspondent pas nécessairement aux vues ou aux politiques du gouvernement des États-Unis.
